浅谈行政不作为诉讼案件的处理

行政不作为是指行政主体依行政相对人的合法申请，应当履行也有可能履行相应的法定职责，但却不履行或者拖延履行的行为形式，虽然行政不作为是与行政作为相对应的一种行政行为，但不是所有的行政不作为都可以提起行政诉讼，只有法律规定的可诉性行政不作为方可向人民法院提起行政诉讼。

行政不作为诉讼是行政案件诉讼中的重要类型，所有的行政诉讼案件都可以划分为行政作为违法案件和行政不作为违法案件。审判实践中，大多将行政主体“拒绝颁发许可证或拖延颁发、拒绝履行保护人身权、财产权职责，不发给抚恤金”的案件归为行政不作为案件，在判决时，也大多依据行政诉讼法第五十四条“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行”的规定进行判决。然而，行政不作为诉讼案件相当复杂，实践中遇到的行政不作为违法案件也远不只以上三种。对行政不作为诉讼案件的判决进行探讨，有助于对行政责任的认定和司法审查的进行。

把行政不作为违法限定在行政主体在程序上或形式上应作为而不作为，就排除了法院对于行政主体相对人要求履行职责的请求作否定性结论（通常为拒绝履行）的行政作为行为作出强制履行判决的情况，也就是说，对于行政主体明示拒绝履行法定职责的行为，人民法院不作为强制履行的判决。但对于行政主体在程序上或方式上应作为而不作为（即通常的不予答复行为），人民法院判决在一定期限内履行的内容应当如何呢？

笔者认为，对于行政不作为案件的判决内容关系到司法权对行政权监督的广度和深度，而这一点完全可以由立法明确加以规定。行政诉讼法第五十四条只是规定判决履行，而没有对履行的内容作出明确说明。我们应从行政审判的实际和行政诉讼制度的最终目的来考虑判决。现阶段，我国行政审判与其他诉讼相比相对滞后，行政相对人权益受到侵害的现象较为严重，而行政救济程序制度又不完善，在这种情况下，司法救济就要建立一种为行政相对人的权益提供保障，在相对人权益受到违法行政行为侵害时随时给予全面而有力的保护。对行政不作为违法，应当允许法院在适当情况下作出具体履行内容的判决，以避免原告就同一事由再次起诉。因此，对所有行政不作为案件只能判决行政主体在一定期限内履行法定职责的原则判决说是不符合审判要求的。具体判决说则又过分绝对，没有考虑到行政不作为案件的复杂性与多样性。毕竟，司法审查只应在一定范围内对行政行为进行全面审查。情况判决说从不作为的不同内容来进行分类判决，忽视了原告的诉讼请求。

审判实践中，对行政不作为案件，法院大多依据行政诉讼法第五十四条“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行”的规定来进行判决。但该条只是笼统地规定判决履行，而没有对履行的内容作出明确说明。

综上所述，对行政不作为案件的判决应当根据原告的不同诉讼请求作出适当的判决：1.如果原告提出的是确认之诉，即原告只要求确认被告有行政作为义务，则判决时可宣告被告有作为义务，并责令被告在一定期限内履行程序上的义务。2.如果原告提出的是履行之诉，要求被告实际履行法定职责，经过审查，认为原告请求符合条件，被告履行有实际意义且在客观上能够履行的，可以作出宣告被告应当履行法定职责，并要求被告作出具有实际内容的履行判决；判决时被告已经不具有履行法定义务的可能性，或者强制履行判决会对原告造成不利后果，原告可变更诉讼请求，提出赔偿之诉，可判令被告赔偿损失，如果原告坚持原来的诉讼请求，要求被告履行法定作为义务，则可驳回起诉。3.如果审查原告申请合法，被告有作为义务，则可判决被告在一定期限内履行作为义务，原告的其他诉讼请求予以驳回。4.如果审查原告申请不合法，被告没有作为义务的，应当判决驳回诉讼。

（作者单位：江西省鄱阳县人民法院）