行政机关能否成为行政诉讼原告

【案情】

　 原告：揭东区国土资源局。

　 被告：揭东区物价局。

　 原告揭东区国土资源局诉称，2008年1月至2009年4月，原告依据有关法规政策，向办理土地使用权抵押登记手续的土地使用者收取土地权属调查费和证书工本费，收费项目和收费行为合法，有充分的法律依据。被告揭东区物价局于2013年5月17日对原告作出揭东价检处〔2013〕8号行政处罚决定，没收原告调查费和证书工本费50252元，被告作出行政处罚认定事实不清，定性错误，适用法律不当。原告作为行政处罚的被处罚人，是具体行政行为的相对人。在价格收费行政管理服务中，原告是管理对象，所以按照《行政诉讼法》的规定，原告具有行政诉讼的主体资格。同时《行政诉讼法》规定，被处罚人对行政处罚不服的，可以申请复议和提起行政诉讼。故此，原告请求人民法院撤销被告作出的行政处罚决定，维护原告的合法权益。

被告揭东区物价局辩称，被告作出的行政处罚认定事实清楚、定性正确，原告是行政机关，不具备行政诉讼的原告主体资格。理由：1、我国现行的法律法规并没有授予行政机关提起行政诉讼的权利，行政诉讼就是“民告官”的诉讼，从《行政诉讼法》的第一条、第二条、第二十四条以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的若干问题的解释》第1条、第11条、第12条、第13条规定了明确的概念；2、行政机关的行为属于内部的行政行为，争议应该是通过内部机制加以解决，否则违背了我国宪法确立的各个机关的相约配置；3、立法原则的说明中反映，行政诉讼是“民告官”，不是“官告官”、“官告民”，司法实践也如此。4、本案被告作出的行政行为不存在侵犯本案原告合法权益，因为原告本身也是行政机关，他的财产也属于国家，被告也是将这些违法收入上缴国库，所以本案原告不适合提起行政诉讼。请求人民法院驳回原告的起诉，维持被告作出的行政处罚决定。

【裁判】

揭东区人民法院经审理认为：履行行政职能的行政机关法人不能成为行政诉讼原告，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定的“法人”不包括“行政机关法人”，即本案原告不适为行政诉讼原告主体。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款规定：人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：“（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；……（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。”可以看出，行政诉讼的受案范围是公民、法人和其他组织对行政机关的具体行政行为不服提起的诉讼，原告应是非行政机关的行政管理相对人，揭东区国土资源局不具备行政诉讼原告主体资格，应裁定驳回原告起诉。

同时，本案原告揭东区国土资源局收取的土地登记费（土地调查费）和证书费，应该上缴当地国库，而被告揭东区物价局作出行政处罚后没收的款项也应该上缴当地国库。本案原被告都是行政机关，其履行职能的行为归宗是政府的合法权益，原告不服被告对其行政处罚，应由行政机关内部调整，不属于人民法院的受案范围。本案原告如果在执法检查中发现被告违法，可以采用行政建议或者提请共同上级行政部门对被告的违法行为进行处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第一项、第四项的规定，裁定如下：驳回揭东区国土资源局的起诉。宣判后，当事人未提出上诉，裁定已经发生法律效力。

【评析】

本案涉及的法律争议是：行政机关能否成为行政诉讼原告？

一、行政诉讼的原告

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

二、机关法人

法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，并能以自己独立的财产承担民事责任的组织，根据《民法通则》第37条的规定，法人必须具备的条件是：依法成立；有必要的财产或者经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任。一般来说，法人可以分为企业法人、机关法人、事业法人、社会团体法人四类。

机关法人是指依法成立，有独立经费的各级国家机关，这些机关从依法成立时起就取得法人资格，其职能主要是从事国家管理活动，一般不得从事经营性的义务。

三、机关法人能否成为行政管理相对人

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

当一个行政机关成为其他行政机关行使行政管理职权的相对人，并认为其他行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，它同样可以作为机关法人以原告的身份提起诉讼。行政机关之间的行政行为与行政机关内部的行政行为是两个不同的概念，二者之间属于交叉关系而不是从属关系，不能在二者之间简单地划等号。[1]在行政诉讼实施的过程中，对“法人”进行扩大性的解释，这是行政诉讼法顺利实施的必要条件。同时，确定行政诉讼中宽泛的原告主体范围，有利于行政诉讼立法目的的实现。行政机关在行政管理职权过程中的权利义务关系，也可以接受法院的裁判获得解决，这是法治国家的一种趋势。[2]

四、对本案的讨论

揭东区物价局对揭东区国土资源局作出行政处罚决定，该决定是一个具体行政行为，揭东区国土资源局是该行政处罚决定具体行政行为的行政相对人。行政机关在以行政相对人的身份（而不是以民事主体的身份）参与行政法律关系时，完全可以具有行政诉讼的原告资格。[3]揭东区国土资源局具有行政诉讼原告资格，可以向人民法院提起行政诉讼。揭东区人民法院认为揭东区国土资源局不具备行政诉讼原告主体资格，裁定驳回起诉，值得商榷。

[1]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社高等教育出版社1999年10月第一版，第336页。

[2]参见刘德权主编：《最高人民法院司法观点集成》行政、国家赔偿卷，人民法院版2014年7月第2版，第257页。

[3]参见江必新、梁风云著：《行政诉讼法理论与实务》上卷，北京大学出版社2009年7月第1版第369页。

（作者单位：广东省揭阳市中级人民法院）