行政机关负责人出庭应诉规定的理解

一直以来，部分地区尝试推行行政机关负责人出庭应诉制度，取得较好效果，这一制度也被吸收进新修改的行政诉讼法中。该法第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”

笔者认为，该款规定可以从以下几方面进行理解：

第一，行政机关负责人负有法定的出庭应诉义务。这是该款规定法律层面从无到有所展现出的最重大的法律意义和价值。被诉行政机关领导出庭应诉已是基本原则，这意味着行政机关被诉后，该机关有关领导如无特殊原因或正当理由，应当出庭应诉。

第二，行政机关负责人应是被诉行政机关的领导。这里的负责人的概念比较明确，包括被诉行政机关的正职领导或副职领导，这也符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五条的规定。

司法实践中，有两种情况需要明确。第一种情况，业务部门领导出庭是否可视为行政机关负责人出庭应诉？被诉行政机关负责具体业务的科、处、室的负责人有时也会出庭，但因出庭应诉人员并非被诉行政机关正职或副职领导，故不构成行政机关负责人出庭应诉，当然，其可作为被诉行政机关的委托代理人出庭应诉。第二种情况，被诉行政机关中非行政正职或副职的领导出庭是否可视为行政机关负责人出庭应诉？实践中已经出现这种情况，即被诉行政机关为贯彻行政机关负责人出庭应诉的规定，委派党组或党委中非行政正职、副职的领导出庭应诉。

第三，在具有充分正当理由前提下，行政机关负责人才可以不出庭应诉。因行政机关负责人出庭应诉已属法律原则，不出庭应诉为例外，故行政机关负责人不出庭应诉应具有充分合理的正当理由，至于正当理由是否成立，由法院进行个案考量。

第四，被诉行政机关负责人不出庭情况下，应委托该机关工作人员出庭，且不得仅委托律师出庭应诉。行政诉讼法修改前，被诉行政机关负责人不出庭的情况下，委托代理人的情形主要有以下几种：委托行政机关工作人员出庭、委托律师出庭、委托律师及行政机关工作人员共同出庭。修改后，在被诉行政机关负责人无法出庭应诉的情况下，无论何种情况，都必须委派工作人员出庭应诉，不允许“告官不见官”的情况出现。确保原告起诉后，必须能够见到行政机关负责人或其工作人员，不允许只委托律师出庭应诉。

从行政机关负责人出庭应诉的制度实质来看，其解决的是人民群众提起行政诉讼“告官要见官”的问题，在审理程序中行政机关已经按照新行诉法的规定安排领导或者工作人员出庭应诉，已实现上述立法目的。而定期宣判程序只是公开向当事人宣告法院裁判结果，故不应再强求行政机关负责人或工作人员一定要出庭，若行政机关在前期审理程序中已经委托律师出庭的，在公开宣判程序中仅委托律师出庭并不违反行政机关负责人出庭应诉规定，法院可予准许。

第五，“相应人员”的范围无严格限制。实践中，有人提出，除具体业务部门及法制部门外，被诉行政机关其他部门工作人员可否作为“相应人员”出庭？笔者认为，这里的“相应人员”并无严格限制，只要是被诉行政机关工作人员都可以作为委托代理人出庭应诉，只是从诉讼的便利性、专业性来说，委派具体业务部门或法制部门工作人员更有利于查清事实、明晰法理，能更好地阐明被诉行政机关的行政行为合法性。

（作者单位：上海市金山区人民法院）