试论行政负责人出庭的应对

针对行政诉讼法实施以来，在很多地方还存在“民告官却见不到官”的现象，2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修正《行政诉讼法》，第三条规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”该内容入法对于推进行政机关严格依法行政，建设法治社会，努力构建和谐社会都具有十分重要的意义。

一、现状。

有统计显示，全国发生的行政诉讼案件中，行政首长作为法定代表人出庭应诉的比例不到千分之　 二。据统计，2015年渭南市两级法院受理的行政案件其中行政负责人出庭应诉占3%，其余案件均委托法制办或其他工作人员或律师出庭参加诉讼。这不仅有可能伤及行政诉讼法的法律尊严，让原本敬仰法律的原告方感到不被尊重，从而产生不必要的质疑与抵触，更无助于行政首长通过全程参与案件审理，深刻认知工作短板，切实转变工作作风，有效推动依法行政。

纵观其在“民告官”诉讼案件中的严重缺席，其自恃公权力的“官本位”意识当属根本内因。一些政府官员不屑与民众平起平坐，尤其是把政府当被告、与百姓对簿公堂视为有失面子、有辱身份;加之对依法行政的底气不足，担心因应诉能力缺乏而丢人现眼。这种情况下，案件沟通需要这些代理人往返于法院和行政机关首长之间，有时仍会出现信息传递错误的情况，致使案件可以在庭审前通过自纠或其他方式改变行政行为的可能性大打折扣。又使案件无论胜负，行政首长对该机关目前行政执法的短板无法掌握，导致以后的工作中因同样的问题而引发同样的诉讼。

二、建立该制度的好处。

构建法治社会必须首先打造法治型政府。中共陕西省委在《关于深入贯彻党的十八届四中全会，全面推进法治陕西建设的实施意见》提出，依宪行政，依法行政的要求要全面落实，党员干部要运用法律思维法治方式深化改革，推动发展，化解矛盾，维护稳定。要完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，健全依法行政体制。加快建设权责法定，执法严明，守法诚信，职能科学，公开工正，廉洁高效的法治政府。“行政首长出庭应诉”入法，其意义不只是为了就事论事的诉讼审理，更在于政府官员对敬畏法律、践行法治具有的率先垂范引领效应。试想，一个连行政诉讼都不屑出席的行政官员，何谈对法律法规的奉若神明?又何谈对依法行政的躬身践行与坚定恪守?

“行政首长出庭应诉”成为法律刚性规定，既有利于解决行政争议，增进官民双方的沟通交流，也可增强行政机关负责人依法行政的意识。

（一）有利于增强行政首长的法律意识，提高其行政执法能力和水平。使行政首长及时、全面、准确了解掌握本行政机关行政执法的的状况、行政执法人员的能力和水平、行政执法中存在的问题与不足，有针对性地不断改进本行政机关的工作，不断提高行政执法水平。

（二）有利于提高行政机关整体素质。我国实行首长负责制，行政首长带头出庭应诉，对本部门、本系统的人员，既具有依法行使权利的示范作用，又能警示工作人员慎用手中权利，自觉改变一些官僚、衙门作风，牢记“权为民所用”的执法宗旨。

（三）有利于树立“官”亲民形象，提高政府威信。行政首长亲自出庭应诉，让老百姓能够感受到行政机关对自己的尊重，能够真心听取自己的意见，能有效地消除老百姓的抵触情绪和对抗心理，化解官民矛盾，老百姓赢了官司会心情舒畅，输了官司也会心服口服。

（四）有利于优化行政审判环境。行政首长亲自出庭应诉，是尊重法律表现，对公众具有积极而重要的法治意义。同时它有利于行政机关与司法机关的协调、沟通，消除行政机关对法院产生误解，增进理解与支持，促进司法行政关系的和谐构建，优化行政审判司法环境，推动地方整体工作的健康开展，实现依法行政与行政诉讼双赢。

（五）行政首长出庭，有利于减少涉诉信访案件的发生。一方面，双方当事人在庭审时，充分陈述自己的主张与理由，经过陈述，抗辨、举证、质证、认证等庭审程序，让行政首长了解老百姓的想法、看法，促使其变换角度来考虑问题，解决问题。另一方面对群众也是一种很好的宣传和教育，让老百姓清楚行政部门作出行政行为的法律依据，对社会具有导向作用和示范效应，有助于全社会法治意识的提高。为官员与群众的相互了解和互动提供了时间和空间，创造了平等对话的平台，有利于解决纠纷，化解矛盾，真正的案结事了，减少信访上访情况的发生。

三、建议。

一是出台相关制度规定。譬如制定《潼关县行政首长出庭应诉工作办法》，明确行政首长出庭应诉制度。在该制度中罗列行政首长应出庭情形，如年度第一件行政案件，辖区内有重大影响和标的额巨大的的案件，每三件应出庭一件等内容。使该制度具有可操作性，不形同虚设。

二是强化政府法制办、人民法院建议出庭制度。行政机关在收到人民法院的行政诉状副本后，应当及时报政府法制办备案，法制办应当认真审核，建议行政首长是否出庭应诉，认为符合出庭应诉情形的，应当及时发出行政首长出庭应诉建议书，收到建议书的行政首长，应当出庭应诉，确有特殊情况不能出庭的，应当向政府法制办公室说明理由，并由分管副职出庭应诉。

三是制定后续总结整改机制。行政首长出庭应诉制度目标是政府及时对人民法院的判决进行分析总结，正确的要坚持，如有错判及时提起上诉或申请再审、抗诉；错误的则要吸取教训，及时整改，防止以后出现类似的诉讼纠纷，最终达到依法行政的长远目标。

四是完善行政首长出庭应诉考核机制。将行政首长出庭应诉工作列入行政执法责任制考核内容，细化考核指标，如是否出庭，庭前是否召开准备会，庭审是否有发言稿，是否胜诉，败诉是否有整改措施等都应当作为考核指标，对于考核不合格的应当有相应的惩罚措施。

总之，在“民告官”的行政诉讼案件中，行政首长出庭应诉制度赢得了社会各界人士的一片叫好声，对于人民群众而言，能够通过行政首长出庭应诉真切感受到司法的公正性，从而增强对法律的认知和对法院工作、行政机关工作的理解、信任。即便当事人未能胜诉，他们也会相信自己的诉求在法院得到了公正的审理和裁判，自愿息诉服判，并自觉履行司法裁判确定的法律义务。

（作者单位：陕西省潼关县人民法院）