探析“民告官”案件起诉期限的适用

行政诉讼的目的在于保护公民的权利，监督行政权力。通过行政诉讼，既要能够实现对公民合法权益的完善保护，也要考虑行政秩序的稳定、行政行为的效率以及公共利益的需要；虽然法律保护权利，但是“法律不保护躺在权利上睡觉的人”；如果无期限地保护当事人对行政行为的诉权，则行政机关作出的所有的行政行为都将处于效力待定状态，其他社会公众都无法根据行政机关的行政行为来安排自己的生产和生活，整个社会的行政管理将陷入完全无序的混乱状态。基于此，为了在权利保护和社会关系稳定之间形成平衡，有必要在立法中作出最长保护期的规定。而行政起诉期限也是行政审判实务中最为常见的问题之一，本文将以三起房屋登记行政案件为研究视角剖析“民告官”案件起诉期限的适用问题。

一、新《行政诉讼法》关于起诉期限的修改背景

随着社会的发展，《行政诉讼法》渐渐出现些许的不适应，在社会发展的推动下，新《行政诉讼法》应运而生。较旧法，新法的适应性更强，更完善，同时也能更好的为社会服务。新法将起诉期限的一般规定系统化，将修正前《行政诉讼法》第39条、《若干解释》第41条、第42条的规定集中规定并对其中部分内容予以调整，主要基于以下考虑：一是司法解释的法律地位尚无明确的法律依据；二是立法用语和表达内容来看，在起诉期限方面的规定，《若干解释》与《行政诉讼法》存在较大的差别，存在司法解释重新造法之嫌。 新法使起诉期限的一般规定更加简单易懂，更具有逻辑性。修正之前，起诉期限的计算极其复杂专业，修正后，起诉期限的计算只有两项：一是知道或者应当知道作出行政行为之日，二是行政行为作出之后，如果起诉人知道，即按照第一种方法计算起诉期限，否则按照第二种方法计算，因此，修正后的计算方法更加客观严谨。将法定期限延长至六个月也是此次修正案的亮点所在。行政诉讼法已制定实施二十余年，确定三个月的起诉期限，是基于当时社会的需要以及立法认识，需要更多地考虑行政效率和公法秩序。但随着国家全方位的发展和变化，以及公民维权意识的不断增强，在行政效率与依法行政之间的价值选择上，应更侧重依法行政。因此，延长法定的起诉期限是具有重要的意义。

二、从审判实务出发，以个案为研讨视角。

（一）数据分析

2015年城口县人民法院受理诉城口县国土资源和房屋管理局（以下简称县土房局）房屋行政登记案件6件，同比增长200%，从数据上分析，房屋登记类的行政诉讼案件愈发增多，一方面是因为行政登记机关程序上存在一定的问题，另一方面也显现公民的维权意识与日俱增。

年份 2012　2013　2014　2015

新收案件数 5 7 815

房屋登记案件数 3 0 2 6

（二）个案研究

案例一：原告邓某诉被告县土房局房屋行政登记一案。邓某诉称其于2009年12月15日与城口县鼎兴农业开发有限公司（以下简称鼎兴公司）签订了《商品房买卖合同》。购房后，原告向被告依法申请房屋权属转移登记。被告县土房局于2010年1月5日向原告颁发了涉案房地产权证。领证后，邓某认为涉案房地产权证存在两处登记错误，于2012年12月4日向鼎兴公司申请说明，2013年5月17日被告县土房局作出对邓某申请变更房地产权证的回复，后未果，2013年8月13日，重庆市土房局对邓某作出渝国土房管局信转〔2013〕083004号群众信访事项转送告知单，2014年5月21日，重庆电视台幸福都市频道《拍案说法》栏目对邓某房屋引发纠纷进行报道；2014年8月7日，向法院提起行政诉讼。邓某诉称自己一直在寻求救济途径，于2013年5月17日收到被告县土房局的回复，才知道涉案房地产权证争议内容存在登记错误，后未果，便上访重庆市土房局和寻求媒体救济，因此本案未超过法定起诉期限。

一审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起不得超过2年”的规定，本案已超过两年的法定起诉期限，依法裁定驳回原告邓某的起诉。

邓某不服一审裁定，向重庆市第二中级人民法院提起上诉。二审法院依据修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条的规定维持了一审裁定。

案例二：原告何某诉被告县土房局房屋行政登记一案。何某诉称其于2001年10月8日与其子何某某共同出资竞买城口县葛城镇文化街4号门面。第三人何某某与妻子幸某通过涂改办证材料，将房屋登记其名下，县土房局未尽到合理审查义务，非法登记颁证。被告辩称原告的起诉已经超过法定的起诉期限。经审查，原告不是被告作出行政行为的相对人，被告未举示证据证明原告什么时间知道颁证行为内容，而原告诉称第三人何某某与幸某离婚时才知道涉案房产证上无自己的名字。结合最高人民法院【2007】行他字第25号《关于对如何理解〈关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〉第41条、42条规定的请示的答复》如下：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容，但后来知道了具体行政行政的内容，而不知道诉权和起诉期限的，应适用《若干解释》第41条的规定确定起诉期限，但最长不得超过该解释第42条规定的期间，因此其未超过法定的起诉期限。

上述两案综合评析如下：《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉： (六)起诉超过法定期限且无正当理由的”也就是说，在行政诉讼的过程中，起诉期限一旦超过法定期限，那么就会丧失起诉权。房屋行政登记在行政诉讼中，起诉期限是不变的，除非是经法院认定的特殊情况，一般是由很难构成起诉期限的障碍。在《行政诉讼法》第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”因此，可以发现行政起诉期限较民事诉讼中的时效差异很大。从法院实践中可知，行政起诉期限之所比较确定，是为了维护社会的稳定性，一旦行政行为随意变更，那么将造成社会的不稳定，这也是从行政行为的公定力、确定力、拘束力及执行力上出发，综合考量的结果，维护社会的稳定，进一步的社会调控。行政起诉期限制度设计的初衷除了是督促在“权利上睡觉”的人，更注重于维护行政行为的公定力，因此这与民法中诉讼时效制度存在着明显的差异。

案例三：本案是最高人民法院关于起诉期限的审判监督指导案例。原告卢某某、黄某某诉被告梅州市住房和城乡建设局及第三人卓某某、王某房屋登记行政纠纷一案。2000年10月，开发商南方公司依法办理房地产权总证，2000年11月王某向开发商购买了201、202、203房，并办理了房地产权属登记；2001年4月，卓某某向开发商购买了100号店铺，亦办理了房地产权属登记。2010年3月卢某某、黄某某向王某购买了201、202、203房，也办理了房地产权属登记。2010年5月17日，卢某某、黄某某以原201房与202房之间的通道和楼梯被改成店铺，并办理了权属人为卓某某的粤房地证字第2940326号房地产权证，梅州市住建局严重侵害其合法权益，诉至法院，请求判决撤销该证。本案经一审、二审、再审，争议的焦点问题是房屋登记行政行为的起诉期限是否因房屋买卖而重新计算。广东省高级人民法院再审认为，王某作为涉案的201、202、203房的原业主，其在卓某某于2001年4月购买涉案的100号店铺时就应当知道颁证行为，至迟于2003年4月向法院起诉，但其已经放弃了在法定期限内提出异议的权利。卢某某、黄某某作为继任业主，其二人在9年后，再行要求撤销颁证行为，不符合《若干解释》第41条的规定，因此，再审维持了终审判决。

关于本案的争论，从权利的转移角度而言，卢某某等二人是向王某购买的房屋，其二人作为后手所取得的附着在该房屋上的权利应承接于作为前手的王某。王某之行为所产生的法律后果应及于其后的购买者。王某在2000年11月购买该涉案房屋时，已经知道或者应当知道房屋的现实状况。2001年4月，卓某某购买涉案商铺并领取房地产权证后，王某从未向梅州住建局提出过异议。根据行政法中规定的起诉期限，王某自2004年4月起就已经丧失对梅州住建局颁证行为的诉权。卢某某等二人向王某购买涉案房屋时，所承接的权利不得大于王某所具有的原权利本身。因此，卢某某等人不能因其2010年3月购买房屋的行为而重新获得对梅州市住建局颁证行为的诉权。从行政行为的公定力角度而言，距卢某某等二人提起本案诉讼时，梅州市住建局的颁证行为已经作出长达9年之久。如果在如此长的时间内行政行为的效力仍然处于不确定的状态，可能影响的将是整个社会秩序的安定。

结语：起诉期限不同于诉讼时效，直接起诉的，为6个月；经复议后起诉的，为15日；法律另有规定的除外。相对人知道行为内容但不知诉权和起诉期限的，最长保护期是从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起2年；相对人不知道行为内容的，最长保护期为涉及不动产的具体行政行为从作出之日起20年，其他具体行政行为从作出之日起5年。

（作者单位：重庆市城口县人民法院）