浅谈行政合同适用行政诉讼程序的必要性

2014年通过的最新行政诉讼法最大的亮点之一就是将行政合同明确纳入到行政诉讼的受案范围。此前，行政合同究竟适用何种诉讼程序一直是学界争议的焦点，法院在审判实践中多将因行政合同争议引起的纠纷适用民事诉讼程序。新的行政诉讼法关于行政诉讼受案范围第十二条第一款第十一项明确规定;“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条第一款“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。本文将围绕此次修改浅谈行政合同适用行政诉讼程序的必要性。

一、行政合同具有显著的行政法律属性

行政合同是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的合同，常见的行政合同如政府特许经营协议、土地征收补偿协议。由此我们可以看出，行政合同有如下特点：

（1）行政合同的主体一方必须为行政机关。

（2）合同的订立是以公共利益或者行政机关执行行政权力（行政管理）为目的，签订的合同。

（3）作为一方的行政主体与合同相对人的权利义务是不对等的，行政合同中往往体现了行政机关的公权力，即行政优益权。

（4）行政合同的订立需要行政机关与行政相对人意思表示一致，有着合同的属性。

行政合同缔结前期是经过合同双方当事人协商达成的一致意思表示，当中也自然有私法的属性。但是归根结底，行政合同是行政机关在行使管理职能的过程中，为了公共利益或者事务，与行政合同相对人达成的协商一致。在缔结合同阶段、合同履行阶段以及合同的监督方面，都有行政机关公权力的体现。就行政合同本身而言，虽具合同性，但行政法律属性更突显，即行政性是第一性，和同性是第二性。因此，即使行政合同的形式上有私法体现，但是在本质上仍然不能给予合同双方完全的意思自治，仍属于公法范畴。行政合同争议适用行政诉讼法理所当然。

二、以行政诉讼程序弥补行政合同双方实体权利的不对等

行政合同的性质导致合同双方地位的不平等，行政合同相对人在合同缔结伊始除了要承担合同规定的义务，还要承担行政机关因为行政优益权给自己带来的风险。鉴于行政合同相对人在合同缔结以及履行过程中的弱势地位，围绕行政合同发生的争议不应该通过民事上的诉讼程序救济，更应该通过行政诉讼解决争议。行政诉讼是为解决不平等主体的民与官之间的争议设立的救济机制，为体现公平，在举证上适用“举证责任倒置”，而不是民事诉讼程序中的“谁主张谁举证”的规则，这种举证责任分配制度的设计，有利于侧重保护原告一方的利益，通过程序上的设计弥补行政合同双方在实体权利以及地位上的不对等。

三、有效防止行政主体“权利寻租”，滥用行政优益权

行政机关基于行政优益权，出于对公共利益的维护，具有超越合同规定的以外的权利并强加给合同相对人合同以外的义务。在权利的运行过程中不排除特别行政主体为了自身利益滥用行政优益权，损害社会公共利益或者合同相对方利益。在行政诉讼中，规定由行政机关承担更多的举证责任，这就对行政机关在使用行政优益权时提出更高的要求，督促行政机三思后行，不敢轻易滥用行政优益权。

四、加重行政机关违法成本，督促行政机关依法行政

在实践中，行政机关对于行政合同违约的现象比较多。行政诉讼法修改之前，审判实践中多将行政合同争议适用民事诉讼法，完全按照《合同法》的规则审理行政合同，即使最后经过法院查明，行政机关在履行合同的过程中的确有违约行为，给合同相对人造成了利益损害，法院多是根据《合同法》判决行政机关承担违约责任，给付行政合同相对人合理的损害赔偿金。众所周知，一般这种情况下的违约金对于行政机关而言就是九牛一毛、无关痛痒，法院这样的判决并不能从根本上杜绝行政机关违法行政，只要支付一定的违约金，行政机关照样我行我素。相反，行政诉讼法规定的裁判形式除了有给付判决还有确认违法判决。行政机关做出的行政行为一旦被法院确认违法必将影响到行政机关年度绩效考核的结果，这相比于违约金更能引起行政机关的重视，在如此沉重的违法成本之下以及法院的监督之下，增加了行政机关依法履行行政合同的概率。

结论

行政合同虽然具有合同属性，但这并不是行政合同的主要属性及特征，立法机关抓住行政合同的行政法律属性以及合同双方在合同缔结、履行过程中的权利义务关系，将行政合同产生的纠纷纳入行政诉讼的救济范围内，统一了行政合同纠纷解决的适用规则，满足审判实践对于行政合同纠纷解决的现实需求，同时也起到促进了行政机关积极行政的作用。

（作者单位：江苏省淮安市清浦区人民法院）