行政规范性文件审查及信息公开问题解析

某公民以其本人需要为由向某行政规范性文件（以下简称文件）的发文单位提出申请，要求公开该文件向上级机关报送备案审查的信息。对该信息是否应当公开有三种观点：第一种观点认为，报送备案审查是政府内部监督管理行为，不对当事人权利义务产生直接影响，不应当公开；第二种观点认为，报送备案审查信息是过程性信息，不应当公开；第三种观点认为，报送备案审查虽然是政府内部行为，但如果该文件被撤销，也会对当事人权利义务产生影响，因此应当公开。

上述看法的根源在于对文件报送备案审查性质、效力的不同理解。笔者同意第一种观点，理由如下。

一、行政规范性文件及其生效和施行

根据行政诉讼法第十三条第（二）项，人民法院不受理对行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。该项规定没直接用“文件”这个词，但对其基本概念作了解释。2000年3月《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条明确“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。此后有关文件的概念都基本沿用了这一表述。

文件的生效和施行是不同的两个概念。一般认为，文件签署并公布后即告生效；而关于施行时间，参照《规章制定程序条例》“规章应当自公布之日起30日后施行”的规定，文件的施行日期一般是在公布30日后起的一个具体日期。

二、备案审查的性质与效力

根据该条例规定，国务院法制机构对报送国务院备案的法规、规章进行审查，经审查，规章超越权限，违反法律、行政法规的规定，或者其规定不适当的，由国务院法制机构建议制定机关自行纠正；或者由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关。参照上述规定，备案审查机关也就文件的有关内容进行审查，如果文件超越权限、违反上位法规定或者不适当的，由上级政府法制机构建议其纠正或者由上级政府直接作出处理决定。但在上级政府撤销该文件，或发文机关自行修改、废止或停止执行该文件的决定作出前，该文件仍然有效，因此，报送备案审查并不影响文件的效力。

三、报送备案审查信息不属于过程性信息

从政府信息公开的目的看，根据《政府信息公开条例》第一条：“为了……充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”；国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条也规定：“行政机关向申请人提供的政府信息……申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用”。可见，信息公开的目的之一是“发挥对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。就规范性文件而言，对人民群众生产、生活和经济社会活动有服务作用的信息应当是文件本身而非报送备案审查的信息。因此，报送备案审查的信息不应公开。

从立法表述看，过程性信息的完整表述是“处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”，过程性信息涉及的事项是正在讨论、研究或审查中的，是不确定的，必须待上级机关审查批准后才能生效。

四、报送备案审查信息不属于应主动公开或依申请公开的政府信息

报送备案审查不直接影响文件的效力，申请人不能正式使用该信息。因此，报送备案审查的信息不属于主动公开或依申请公开的政府信息。

（作者单位：浙江省宁波市人民政府法制办公室）