行政确权纠纷中第三人能否申请行政复议

【案情】

2015年3月，甲与乙村委会签订土地承包合同，乙村委会将一块76亩土地发包给甲，承包期限10年。乙村委会的村民小组提出异议，认为村委会发包的土地属于村民小组所有。同年6月，村民小组向县人民政府提出争议土地的确权申请。县政府在处理该纠纷中，认为甲与行政行为有法律上的利害关系，遂将土地承包人甲追加为第三人。同年12月，县政府作出处理决定：确认争议土地属于村民小组所有。乙村委会和村民小组对该处理决定未提异议。甲对县政府的确权决定不服，向市人民政府申请行政复议。

【分歧】

对于甲的行政复议申请，市政府是否应当受理，存在不同意见。一种意见认为，甲的行政复议申请没有法律依据，不应受理。另一种意见认为，既然县政府在处理土地确权纠纷时将甲追加为第三人，且甲是与乙村委会签订的承包合同，现争议土地被确权给了村民小组，甲与村委会之间的土地承包合同效力将受到影响，甲作为法律上的利害关系人，当然可以向市政府申请行政复议。

【评析】

笔者同意第一种意见。理由如下：

第一，根据我国现行的有关行政法律法规，行政争议中的第三人主要有行政复议中的第三人和行政诉讼中的第三人两种情形，而行政机关依法做出某一行政行为时，只有行政行为相对人。本案行政确权纠纷中，行政行为相对人是土地权属争议的申请人村民小组和被申请人村委会。县政府在审查过程中，甲如果认为对争议土地享有独立的所有权，其应以申请人或县政府主动追加甲以当事人的身份参与到纠纷处理中来。

第二，行政复议申请人，是指认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出行政复议申请的公民、法人或者其他组织。现甲对县政府的确权决定不服，向市人民政府申请行政复议时，并未提出其应是争议土地的所有权人。因此，县政府的处理决定并未侵犯其合法权益，其不是适格的行政复议的申请人。

第三，我国现行法律中对行政复议或行政诉讼中的第三人，是否享有提起行政诉讼或不服行政判决时能否提起上诉，并无明确规定。我国的行政诉讼制度起源于民事诉讼。因此，可以从现行民事诉讼中的有关第三人制度进行研判。民事诉讼中的第三人主要有两种：有独立请求权的第三人和无独立请求权的第三人两种。因有独立请求权的第三人诉讼地位类似于原告，故其自然享有原、被告应享有的一切诉讼权利。而无独立请求权的第三人则不同。民事诉讼法第五十六条第二款规定，人民法院判决承担民事责任的第三人，有当事人的诉讼权利义务。最高人民法院民诉法解释第八十二条规定，在一审诉讼中，无独立请求权的第三人无权提出管辖权异议，无权放弃、变更诉讼请求或者撤诉，被判决承担民事责任的，有权提起上诉。根据上述法律规定，人民法院判决无独立请求权的第三人承担民事责任时，其拥有上诉的权利，但当无独立请求权的第三人参加诉讼后，未被人民法院判决承担民事责任时，其应当不享有上诉权。本案中，甲对争议土地并未提出独立权利请求，其第三人的地位仅类似于民事诉讼中的无独立请求权第三人。根据以上法理分析，其自然不应享有提起行政复议的权利。

（作者单位：江苏省宿迁市宿豫区人民法院）