非诉行政案件的司法审查研究

【裁判要旨】

法院受理非诉行政案件的条件是：具体行政行为依法可以由人民法院执行；具体行政行为已经生效并具有可执行内容；申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖；申请人在法定期限内提出申请。

【关键词】

执行案例　非诉行政强拆　 司法审查研究

【案情】

申请执行人：重庆市石柱土家族自治县国土资源和房屋管理局（以下简称石柱县国房局）。

被执行人：田某某。

2011年11月10日，石柱县人民政府发布了征收公告；告之了批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等。石柱县国房局于2011年11月20日在征收地张贴了《关于征收南宾镇红星村花院组和寨坡组部分集体土地补偿安置方案的公告》并听取被征用土地的农村集体经济组织和村民的意见。在征地实施过程中，田某某得知自己的土地被征收且政府作出补偿的情况下，即不签补偿协议也拒绝交出土地。石柱县国房局依法作出石国土房管通知（2012）01号《责令交出土地通知书》：告知田某某的土地已经依法被征收，责令田某某农户在收到通知书之日起7日内自行拆除房屋，交出已被征收的土地，逾期将依法申请法院强制执行。《责令交出土地通知书》于2012年1月30日向田某某送达。田某某对此置之不理，既未在法定期限内申请行政复议也未提起诉讼。2012年5月3日，石柱县国房局向田某某送达了履行催告书，田某某仍未履行义务。石柱县国房局于2012年5月15日依法申请石柱县人民法院强制执行。

【执行】

石柱土家族自治县人民法院受理后，组织双方进行了听证，并于2012年6月1日作出了（2012）石法非行审字第00015号非诉行政执行裁定书，准予强制执行石国土房管通知（2012）01号《责令交出土地通知书》所确定的内容。当日法院依法向田某某送达了执行法律文书，张贴了执行公告。但田某某提出原地还房并按2006年搬迁安置方案补偿等不符合政策的要求。石柱土家族自治县人民法院将准备强拆的请示以及相关材料等材料上报重庆市第四中级人民法院。重庆市第四中级人民法院审查后作出了准予强制执行的批复。2012年9月22日，石柱土家族自治县人民法院对田某某的房屋进行了搬迁和拆除，交出了被征收的土地，全案执行完毕。

【评析】

非诉行政案件的强制执行是指公民、法人或者其他组织在法定期限内既不复议又不提起行政诉讼也不履行已经发生法律效力的具体行政行为所确定的义务，行政机关向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制措施，使行政机关的具体行政行为得以实现的一种制度。

一、非诉行政案件强制执行的适用范围

根据《行政强制法》规定，行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。行政机关申请人民法院行政强制执行的案件包括两类：一是行政诉讼案件判决或裁定的执行；二是非诉行政执行。《行政诉讼法》明确规定了非诉行政案件执行的范围是：凡行政机关对具体的行政行为没有强制执行权，以及行政机关和人民法院对具体行政行为皆享有强制执行权时，行政机关都可以申请人民法院强制执行该具体行政行为。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十七条规定“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”行政机关依法律、法规规定部分享有强制执行权，部分没有强制执行权，行政机关对没有强制执行权的部分申请人民法院执行的，也属于非诉执行的范围。《土地管理法》中明确规定：当事人期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。因此法律将根据《土地管理法》的规定作出的具体行政行为的强制执行权赋予了人民法院。

二、非诉行政案件申请法院强制执行的条件

（一）该行政行为必须是具体行政行为，不是抽象的行政行为

具体行政行为是指行政机关基于法律、法规的授权，针对特定的人或事作出具体处理决定，并对其权利义务产生实际影响。抽象行政行为是行政主体以不特定的相对人或一般管理事项为对象，制定普遍性行为规范的行为。作为行政机关发出的“通知”可以是具体行政行为也可以是抽象行政行为，从通知的使用范围可以看出：“通知”作为国家行政机关的公文，在中共中央办公厅和国务院联合印发的2012年7月1日施行的《党政机关公文处理工作条例》明确其具体“适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文”。 但受理依据“通知”行政行为的行政案件，具体应当把握以下几个要点：

首先，识别“通知”是否具有抽象行政行为的属性。

“通知”文体的法定功能，决定了“通知”具有广泛的使用用途。行政机关作出的“通知”是否抽象行政行为在最高人民法院行政审判庭编写的《“关于执行‘中华人民共和国行政诉讼法’若干问题的解释”释义》一书中，对此有说明：“判断一个行为是具体行政行为还是抽象行政行为应从以下三个方面进行界定：（1）看该行为所针对的对象是不是确定的。抽象行政行为和具体行政行为的区别不在于它所针对的人数的多少，而在于对象的确定与不确定。抽象行政行为的对象是不确定的，无法统计的；具体行政行为的对象是确定的，尽管有时涉及到的人很多，但人数是确定的、是可统计的。（2）看适用效力是‘一次性消费’还是反复使用。一个具体行政行为原则上只能对特定的对象有效，其效力不及于其他对象；抽象行政行为则可以反复适用。如某个处罚条例，可以反复适用于许多违法行为。（3）看能否直接进入执行过程。具体行政行为具有直接的执行力；而一个抽象行政行为不能作为直接的执行根据，必须有一个具体行政行为作为中介，才能进入执行过程。因此人民法院在对“通知”进行审查时，应当首先识别该“通知”是否具有抽象行政行为的属性，以避免行政机关以行政案例作为具体行政行为的依据。

其次，审查“通知”是否合法应以法律法规为依据。

审查“通知”是否合法时，应当审查以下内容：发布“通知”的主体是否合法（主体是否依法具有发布抽象行政行为的资格）。发布“通知”的权限是否合法。即，发布“通知”的主体是否依法在自己的行政事务管辖权、地域管辖权和级别管辖权的范围内，发布具有抽象行政行为属性的“通知”。发布“通知”的内容是否合法。即，一般来讲，发布“通知”的主体所发布的具有抽象行政行为属性的“通知”，应当有上位阶的法律法规依据。没有直接的法律法规依据时，亦应有法律原则或政策依据。但是，在许多情况下，正是由于某些行政事项缺乏法律法规的规定，从而导致行政机关发布具有抽象行政行为属性“通知”的。因此，在审查“通知”内容的合法性时，应当以其不违反法律法规的规定为标准。此外还需要审查发布“通知”的程序是否符合法律或者法规的规定。行政机关根据《土地管理法实施条例》第四十五条规定作出的责令交出土地行为，是行政机关执行土地征收决定、取得土地占有最常用的行政手段。对其合法性进行审查应从以下几方面展开：一是作出决定的主体是否具有职权依据。二是作出决定的程序是否合法。是否符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《行政强制法》规定。三是作出的决定的内容是否合法。四是相对人是否实施了阻挠征收土地的行为。

（二）申请执行非诉行政案件，应当符合规定的条件

根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定，申请执行具体行政行为的条件为：具体行政行为依法可以由人民法院执行；具体行政行为已经生效并具有可执行内容；申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖；申请人在法定期限内提出申请。根据2011年9月5日起施行的《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：征收土地方案已经有权机关依法批准；市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。石柱县国房局申请执行其具体行政行为具备了《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》基本条件，只要其在法定期限内提出申请，法院即应当受理。本案中行政机关申请执行具体行政行为的期限为至起诉期限届满之日起三个内，即在2012年5月1日---2012年7月31日前可以申请执行。石柱县国房局于2012年5月15日申请法院强制执行在三个月期限内，符合法律规定。

（三）申请执行非诉行政案件，应当材料齐全

根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十一条第一款规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况以及其他必须提交的材料。”和《行政强制法》第五十五条的规定，行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供的材料有：强制执行申请书；行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；当事人的意见及行政机关催告情况；申请强制执行标的情况；法律、行政法规规定的其他材料。法律同时要求，强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。 对于土地征收、房屋拆迁强制执行的具体行政案件，在渝高法[2011]259号文件（《贯彻执行〈最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知〉的意见》）规定应当提供的材料必须有：关于案件强制执行的请示（一案一请示）；生效行政裁判文书、政府行政裁决文书以及相关的准予执行裁定书；当地党委政府作出的土地征收、房屋拆迁工作方案（包括善后维稳预案、安置方案以及明确了征地拆迁领导组织、成员单位、职责分工等内容的组织方案）；经当地党委同意的执行实施方案；执行实施风险评估报告及强制执行应急预案；执行法院作出不发生人身伤亡等极端事件的书面承诺；与案件执行有关的其他材料。

三、非诉行政执行案件法院内部操作流程

非诉行政执行案件法院内部如何审查、执行问题，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十三条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行” 。重庆市高级人民法院在渝高法[2011]259号文件和渝高法〔2012〕314号文件中对此规定：“对涉及土地征收、房屋拆迁的非诉行政执行案件，执行法院立案庭审查立案后将案件移送行政审判庭进行合法性和合理性审查并作出准予或者不准予执行裁定。对土地征收、房屋拆迁案件中先予执行的申请，人民法院原则上不得准许。执行法院行政庭审查后认为确需先予执行的，应当报请市高法院行政庭审批。行政庭作出准予执行裁定后移送本院执行局执行。强制执行前，基层法院须报请中级人民法院执行局审批同意。上级法院执行局对执行实施方案、执行风险评估报告等材料进行实质审查后作出是否准予强制执行的批复。批复准予强制执行的报市高法院备案。执行法院执行完毕后，应将案件执行情况报告上级法院”。对不准予执行的情形《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十五条规定：“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：(一)明显缺乏事实根据的；(二)明显缺乏法律依据的；(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形之一”。对于第（三）项的情形重庆市高级人民法院在2012年11月27日下发的《关于规范非诉行政执行案件审查若干问题的会议纪要》作出细化：具体行政行为有下列情形之一的，属其他明显违法行为，人民法院应当裁定不予执行：（1）具体行政行为严重违反法定程序或者正当程序的；（2）具体行政行为明显违反行政目的，或超越实现行政目的必要程度，严重损害被执行人合法权益的；（3）作出具体行政行为违反法律禁止性规定的；（4）要求公民、法人或者其他组织实施明显违背法律规范或者客观上不能实现的行为的；（5）执行标的为生效裁判的效力所羁束的；（6）具体行政行为的实施必然造成案外人合法权益重大损害的。