论企业环境行政法律责任

一、企业环境行政法律责任的一般含义

“责任”的含义有：义务，应做而未做的；后果，对未尽义务的否定性评价。所以，企业环境行政法律责任是指环境法主体之一的企业违反环境保护法和行政法所规定的环境义务或法律上的禁止规定而应承担的不利后果

二、企业环境行政法律责任规定的局限及完善

　（一）行政处罚措施的缺陷及完善

目前我国施行的《环境保护法》中，行政处罚力度小的诟病造成了我国企业“守法成本大，违法获利丰”的局面。多数企业宁愿冒着被行政处罚的风险也要将违反环境法律法规的行为进行到底，成倍的商业利润和低运营成本诱惑不少企业步入“歧途”。而正因为经济发展的诱惑与一系列经济产业链的密切联系，地方保护主义的介入使得原本不再平衡的“环境利益和经济利益”的天平更加倾斜，加之环保执法难的问题也在此催化下愈演愈烈。面对可持续发展和科学发展观之国策、秉持以人为本之信念，对企业环境行政法律责任的行政处罚缺陷的纠正与完善是迫不及待的。所以要采用更为严厉的处罚方式达到促使企业停止违法行为和弥补环境受损的目的。“以日计罚”虽无法完全解决此问题，但未免不是缓解目前现状的良药。

经过多年的研究和许多专家学者的呼吁，2015年1月1日实施的新修订的《环境保护法》将“以日计罚”的行政处罚方式正式纳入其中。根据新《环境保护法》第五十九条第三款的规定，地方法规可以按照需要增加“以日计罚”违法行为的种类，因此本文从广义的环境行政违法行为的方面完善“以日计罚”的相关规定。

1、“以日计罚”中“拒不改正”的界定

“以日计罚”是什么？国内外学者对“以日计罚”有着不同的理解与定位，对“以日计罚”的定性则影响着对其中行为的不同要求。而本文则更倾向于将“以日计罚”定性为行政处罚。

“以日计罚”是指行政主体对持续性的环境行政违法行为，将违法行为每发生一天作为一个单独的违法行为进行罚款，而处罚总额按天数累加。新《环境保护法》第五十九条规定，“被责令改正，拒不改正的”为“以日计罚”适用的前提:“被责令改正”作为“以日计罚”的行政决定前提，“拒不改正”则为其行为条件。因此，对于“拒不改正”的界定则为对“以日计罚”中违法行为的明确界定。

鉴于环境的特征与环境问题的特殊性，环境行政违法行为也表现出了其复杂性：危害对象的不确定性与行为结果的缓释性和多元参与的“1+1＞2”的危害性。这两种特性是环境行政违法行为与一般行政违法行为的根本区别。但是仅以此作为“以日计罚”中违法行为的界定来说太过于模糊。环境行政违法行为主要包括以下五种类型：

第一类，违反环境影响评价制度、“三同时”制度、排污申报和许可证制度等环境管理性法律法规的行为；

第二类，擅自闲置或拆除污染物处理设施等违反治污规定的行为；

第三类，未按规定的超标排污行为；

第四类，违反储存、堆放、倾倒污染物和废弃物制度的行为；

第五类，违反排污口设置、污染物排放计量规定及自动监测管理规定的行为。

以上的环境行政违法行为在实践中表现出行为的继续性和连续性。以第四类行为为例，企业对污染物和废弃物储存、堆放、倾倒制度的违法并不是一时的行为而决定了其违法性，该行为是以其继续性为特点决定的。以第三类行为为例，企业的超标排污行为是在一定时间、反复数次下形成的，是该行为的连续性。一般的行政违法行为也存在着继续性和连续性，但环境行政违法行为的继续性和连续性却充分体现了行为从量变到质变的作用过程，具有很强的过程性。因此，环境行政违法行为的继续性和连续性是同时区别一般的行政违法行为和判断适用“以日计罚”的行为标准。环境行政违法行为的“继续性”是指实施单一的行政违法行为后，造成持续的不法状态，而这种不法状态的存在与行为的终了需要经过一段时间。环境行政违法行为的“连续性”是指行政相对人在一定时间内实施数个违法行为的反复且性质相同的特点。也就是说行为的“继续性”在时间上以射线的方式发展延伸并在法定情况下终止，“连续性”则是时间段内的一个行为“线段”多次“复制”，也即“行为重复”与“违法持续”。

综上，经过行政主体的调查核实，企业违法环境法律法规，事实清楚、证据充分，行政主体责令企业改正后，企业的行为具有继续性和连续性的特点，则针对该行为应当适用“以日计罚”的罚款方式要求企业承担环境行政法律责任。通过对“拒不改正”行为的具体界定来明确“以日计罚”的适用，由此解决企业环境行政违法行为的“一次性静态”绝对处罚方式的缺陷，且充分考虑环境问题的时间因素和经济因素的动态特点。

2、“以日计罚”中计罚时间点的计算

我国目前的《环境保护法》并未规定“以日计罚”的行政处罚方式，根据新修订的《环境保护法》第五十九条第一款的规定，可以得出以下结论：行政主体经过调查后，达到“事实清楚、证据充分”的程度证明企业需要承担环境行政并责令改正。经过一段时间后行政主体的复查，若企业并未“改正”或“改正”未达标准，此时适用“以日计罚”的行政处罚方式计算罚款数额。也就是说，在复查后企业“改正”达标，则只需承担一次性的罚款，并且“以日计罚”的计罚周期为自包含有责令改正的行政决定书送达之日起至环境保护主管部门复查之日止。

但是，从本质上看，“以日计罚”的意义是在面对社会经济发展，不遏制企业对经济利益的追求，由企业弥补其环境行政违法行为造成的环境损失，对其日后的行为产生有效的威慑，并且将时间的经过作为处罚的量化标准，调节违法收益与守法成本，最终达到环境利益与经济利益的平衡。新《环境保护法》第五十九条的“以日计罚”的处罚方式与我国目前实施的行政处罚方式相比来说有着重大的进步，但是该规定的实施却并没有它表面上看起来的更有威力，尤其是在面对目前环境发展日况愈下的严重局面。在行政主体复查前，企业通过停止环境行政违法行为并“改正”的方式获得一次性的静态行政处罚，此时“以日计罚”的适用受到限制。因此，应当在“责令改正”和“复查”之间加入企业的“自我纠正行为”。企业为了减少损失，更愿化被动为主动，主动纠正自身行为后向环境保护主管部门报告以终止时间的计算。同理，不应仅仅要求企业在整个计罚周期内出现“拒不改正”时才适用“以日计罚”。在环境保护主管部门能够证明企业在计罚周期内存在过“拒不改正”的情况下，也应当适用“以日计罚”，要求企业承担环境行政法律责任。当然必须给予企业一定的“改正期”，但这与计罚周期并不冲突。我们不能否认企业主动自我纠正的机会，但也不能容忍部分企业借此逃避法律责任的行为。

（二）新《环境保护法》第61条的分析

1、现行《环境保护法》环境影响评价的缺陷

环境影响评价制度作为《环境保护法》中重要的预防制度，对于环境保护具有很大的作用。根据现行《环境保护法》的相关规定，环境影响评价制度存在的目的为对具有重大环境影响的建设项目，在其进行施工建设过程中或项目建成之后环境问题的提前预防或综合分析。目前我国城市化进程加快，相应的附属设施及民生工程量的增加，环境影响评价制度应当发挥其重要的作用。

现行《环境保护法》规定环境影响评价法律责任的有关条款中规定，建设项目没有达到相关标准而投入使用的，则应当由环境保护行政主管部门责令其停止生产，可以并处罚款。可以看出本规定仅适用于做过环境影响评价的建设项目。《环境影响评价法》第三十一条第一款、第二款规定，未评先建或未重新报批而擅自施工的，应责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，并对建设单位主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。虽然通过不同的法律文件将违反环境影响评价制度的几种情况均包含在内，但是具体分析来看。做过环境影响评价的建设项目仅能由行政主管部门责令停止生产，进行罚款的行政处罚手段只是行政主管部门的自由裁量手段。从地方政府的角度来看，为了保证地方的经济增长和税收来源，当然的会向其下属环境保护部门施加压力，干预其自由裁量权的行使。从企业经营的角度来看，一个建设项目的建成利润一般多达百万上亿，行政主管部门可选性的罚款对于建设企业来说是九牛一毛的，甚至还会因此出现权力寻租的现象。而且未评先建与未重新报批而擅自施工具有处罚上的不对等性。未评先建行为只有在逾期未补办手续时才会面临罚款的处罚，而未重新报批而擅自施工的行为具有处罚上的从轻性，但是行政主管部门直接对此行为做出罚款的决定。未评先建尚且有“改过自新”的机会，且有可能不必为其行为负责，而未重新报批而擅自施工的行为则需直面处罚。这不单违反了责任相当原则，还为企业的“未评”行为找到借口。由此发展，补办手续成为必然。

2、新《环境保护法》第61条的具体分析与完善

根据以上对现行《环境保护法》中环境影响评价制度的分析，新法的规定无论是在行政处罚的威慑力上，还是处罚方式上均大大加强。

新《环境保护法》第61条规定企业违反环境影响评价制度的行为不再会因未评先建或未重新报批而擅自施工的行为分类而差别对待。由此遵守责任相当原则的同时使罚款成为环境违法的必要处罚手段。其中“可以责令恢复原状”的适用，本人认为应当分为以下两种情况：在未评先建的情况下，由环境保护部门进行综合的环境状况分析，若企业的建设会对环境造成严重的影响，则无论该项目的规模和企业以进行的投入，应当要求企业为此行为负责，拆除项目、恢复原状，本着以人为本、保障民生的环境重要性，此时恢复原状是企业因违法而必须承担的环境行政责任；若企业经环境保护部门评测后认为该项目仍可继续进行，则企业必须补办手续，使项目合法化。因此，“可以责令恢复原状”是具有可选择性的。但是，恢复原状的行政处罚方式对于企业和行政部门来说具有十分大的影响，且在这种选择性无具体依据时，会使双方陷入胶着状态。因此，恢复原状的具体适用应当由全国人大常委会做出立法解释，将具有严重环境影响和不可逆转的生态破坏的建设项目进行明确，从而解决“恢复原状”的适用范围问题。

三、结语

每个环境法律制度的形成和建立都不是单独的，而是和其他制度相辅相成，共同形成企业环境行政责任体系的一部分。从以上制度中不难看出，“以日计罚”制度是其他制度行使过程中重要的保障，正是因为有如此严厉的处罚制度的存在才使得企业能够严格遵守法律法规。因此，通过对以上环境法律制度的研究，严格规制企业行为的同时要求企业履行环境行政法律责任。

（作者单位：陕西省潼关县人民法院）