试论我国环境行政公益诉讼的启动模式

2016年8月1日06:30:38行复行诉4,061字数 11106阅读37分1秒

论文提要：

　我国处于试点阶段的检察机关提起环境行政公益诉讼的司法实践，是对公益诉讼制度的有益补充，也是完善环境司法保护制度的重要举措，还是检察权通过行政诉讼方式监督行政的制度创新，对我国环境司法保护和行政法治发展都将产生重大影响。通过原告资格和启动程序的确认和立法，设计环境行政公益诉讼的启动机制，铺设好制度“门槛”，是构建我国环境行政公益诉讼的首要重点步骤。建立符合我国国情的环境行政公益诉讼启动机制，应在法理分析和比较法研究的基础上，结合本国实践进行制度设计和创新。本文基于我国环境行政公益诉讼的司法实践，对域外相关制度进行了考察，结合我国行政诉讼法的实践情况和检察院角色定位等，试图对我国环境行政公益诉讼的原告资格、启动保障制度等进行理性制度设计。正文含注释共9788字。

主要创新观点：

结合我国行政诉讼法的实践情况和检察机关角色定位，我国应当建立以行政公诉为主、法定组织为辅的环境行政公益诉讼原告资格制度。结合法院立案登记制改革制度，一定程度上赋予公民等私益主体环境行政公益诉讼程序启动权，由公民直接向人民法院申请环境行政公益诉讼立案预登记，防止职能机关对公民的举报怠于履行职责，提高公民的环境行政公益诉讼参与度。在环境行政公益诉讼的启动程序保障上，实行惩罚与激励并重的环境行政公益诉讼费制度，对检察机关提起的行政公诉免交诉讼费，对环保组织提起的诉讼缓交诉讼费，引进环境责任保险制度或设立环境行政公益诉讼基金，降低环保组织的诉讼风险，鼓励其提起环境行政公益诉讼。但是，为体现对被告的惩罚性诉讼费制度，如果被告败诉，均应由被告承担诉讼费用。目前，可以在授权试点经验成熟以后，借鉴我国台湾地区的立法经验，在环境单行立法中修改增补环境行政公益诉讼制度的规定，完善现行的行政诉讼和环境保护法律制度。

党的十八届四中全会决定提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，应该督促其纠正”。2015年，全国人民代表大会常务委员会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点。随后，最高检选择北京、内蒙古、贵州等13个省、自治区、直辖市的检察院开展为期二年的改革试点。也就是说，对于检察机关通过行政公诉模式提起环境行政公益诉讼，我国已经从理论研究进入改革试点阶段，实践及时机成熟后即将正式纳入立法议程。

一、我国司法实践中的环境行政公益诉讼

　早在2009年，我国法院就在司法实践中尝试审理了全国首例环境行政公益诉讼案件。中华环保联合会接到群众举报，称在位于贵州省清镇市百花湖风景名胜区内，有一家依据清镇市国土资源管理局与商家签订的《国有土地使用权出让合同》，尚未建设完工的冷饮厅加工项目，对百花湖风景名胜区的生态环境构成潜在威胁。2009年7月8日，中华环保联合会委托北京长安律师事务所向清镇市国土资源管理局发送律师函，建议清镇市国土资源管理局在收到律师函后10日内，收回该宗地的土地使用权及地块上全部建筑物或其他附属物，以消除该建筑对环境造成的潜在危害。但清镇市国土资源管理局未履行职责。7月27日，中华环保联合会向贵州省清镇市人民法院提起环境行政公益诉讼，请求判令清镇市国土资源管理局收回该土地使用权及地上全部建筑物和附属物，以保护百花湖的环境不受侵害。9月1日，该案在清镇市法院开庭，清镇市国土资源局副局长代表被告方出庭应诉，被告表示已于8月28日作出了撤回该项目土地使用权的决定，中华环保联合会当庭提出撤诉。[1]该案虽以原告撤诉结案，但法院受理由社会团体提起的环境行政公益诉讼,标志着环境公益诉讼实践的重大突破。

　最高检公益行政诉讼改革试点后，贵州省锦屏县7家石材公司长期违法排污，县环保局两次收到县检察院的检察建议仍未履行监管职责，县检察院遂以县环保局为被告提起环境行政公益诉讼。2016年1月13日，经贵州省黔南州福泉市人民法院一审判决，确认锦屏县环保局对鸿发、雄军等企业违法生产“怠于履行监管职责”的行政行为违法，是全国首例判决环保部门败诉的行政公益诉讼。[2]

　 2015年，全国法院共受理行政公益诉讼案件3件，而在2007年至2014年的8年中，仅受理行政公益诉讼8件。[3]可以说，改革试点一定程度上释放了地方司法实践的创新潜力。但是不可回避的是，对比现实中环境行政执法供给不足的情况，环境行政公益诉讼的案件数量极少，还是未能绕开“能诉讼的没意愿，想诉讼的没资格”的问题，与立法未明确环境行政公益诉讼制度不无关系。

　二、域外环境行政公益诉讼制度考察

　 1、美国：公民诉讼和“私人检察总长”。

　美国环境法上的公民诉讼实质上是环境公益诉讼，而且主要是环境行政公益诉讼。如果行政机构保护环境的措施不力，或对环境违法行为没有采取有力制裁或制止措施，公民或民间团体可以向法院提起行政诉讼。[4]因此，美国出现了“几乎所有的环境诉讼都涉及政府各机构间的争执的诉讼，而不是涉及私人间的争执诉讼”的现象。[5]目前，已经有16个州将环境方面的公民诉讼规定为成文法。其中，有14个州规定诉讼可以针对“任何人”，包括州和私人，而康尼狄格州还特别规定，提起的诉讼仅可针对“州及政府团体”。[6]此外，《美国法》第28卷第518条第2款还明确规定：“联邦总检察长可参与争议他认为美国的利益要求他参与以及认为美国感兴趣的任何民事或行政案件”，并通过1943年纽约州工业联合会诉伊克斯一案[7]，确认和发挥了著名的“私人总检察长”理论，即国会有权以法律指令检察长以外的其他当事人就行政行为申请司法审查，主张公共利益。[8]

2、英国：检举人诉讼。

英国法律在公益的司法救济方面相对保守，1977年，最高法院规则在修改后的第53号令中对起诉资格规定:“除非法院认为申请人与申请事项有足够的利益，否则，不予批准申请许可”。为了保护环境公共利益的需要，英国的环境公益诉讼制度也比较发达。公民可以借助检举人诉讼制度寻求对环境等社会公益的司法救济。与美国直接将原告资格赋予公民个人不同的是，在英国，只有检察官才能作为公益诉讼的代表提起诉讼，称为检察总长，他可以依法律赋予的职权或依当事人的申请阻止公共性不正当行为，提起环境行政公益诉讼。但是，如果该公共性不正当行为能够引起检察总长的注意，而其拒绝行使其职权，个人就可以请求检察总长由自己去督促诉讼。[9]

3、法国：客观诉讼性质的“越权之诉”。

越权之诉是法国行政法上最具特色的制度，是指当事人的利益于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该行政决定的合法性，并撤销违法的行政决定的救济手段。

法国的越权之诉是经过长期发展，逐渐形成的。在这个演变过程中，越权之诉的范围越来越扩大。越权之诉的独特之处在于：首先，只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可以提起越权之诉，并不要求是申诉人的个人利益。该规则由1906年国家参事院在Alcindor判例中确立，对于以行政决定内容违法作为请求撤销的理由时，不要求这个决定必须侵犯当事人的权利，只要求行政决定的内容侵犯当事人的利益；其次，申诉人的利益不仅包括物质利益，也包括精神利益，审美与环境利益也不例外；再次，请求保护的利益不限于现实利益，将来的利益如确实存在，也可提起越权之诉。最后，诉讼对象可以是行政不作为。1900年以后，对于行政机关的消极行为，即对当事人的请求不作回答，可以提起越权之诉。相比于侧重保护起诉人权利的主观诉讼，越权之诉属于客观诉讼，即主要目的在于制裁违法的行政行为，保障良好的行政秩序，不在于保护申诉人的主观权利，是一种“对事不对人”的诉讼。这些特点契合了环境行政公益诉讼公益性、监督性、预防性等特点。[10]

4、德国：团体诉讼。

在德国，团体诉讼属于以保护环境公益为主要目的客观诉讼。[11]团体诉讼制度起源于1908年的《防止不正当竞争法》。当时为了制止不正当竞争，把提起诉讼请求对不正当竞争行为发布禁止令状的当事人适格赋予了一些产业团体。[12]后来，团体诉讼被立法者扩大到环境法的范围。无论是联邦的还是州的环境立法，起诉的主体只能是那些被官方承认的非政府环保组织，且他们只能就自然保护法上规定的可诉事项享有起诉权。如2002年发布的《联邦自然保护法》第61条规定：一个根据第59条联邦环境、自然保护和核安全部认可或根据第60条州认可的组织，在其权利没有被侵犯时，可以依《行政程序法》提起下列诉讼：第一、在法律框架第33条（2）项规定的关于自然保护区、国家公园、生物圈保护区和其他的环境保护区内的禁令或许可的免责行为；第二、对涉及自然和自然景区的项目批准或是规划许可证起诉。根据德国行政法，规划批准程序是一个非常复杂的正式批准程序，这种形式的程序主要用于庞大的基础性建设项目，所以法律规定的救济方法非常严格。因此，在德国的司法判例中，依据《行政程序法》和《联邦自然保护法》等有关法律的规定，对行政机关规划批准决定提起的诉讼是最多的。[13]

5、印度：宽松、便利的行政公益之诉。

　自20世纪70年代以来,印度的环境行政公益诉讼不断完善,在1986年的环境法中规定了环境公益诉讼条款，目前已处于各国环境行政公益诉讼中的领先地位。印度的环境公民诉讼不能单独针对个人提起,而是只能针对邦政府、中央政府和市政当局等国家机构提起。所以，印度环境法中的公益诉讼事实上就是环境行政公益诉讼。印度的环境行政公益诉讼具有以下两个鲜明的特征:一是宽松的诉讼主体资格。任何个人和民间团体都有权提起环境行政公益诉讼,而不必证明其与案件有直接的利害关系。同时,为了避免过度宽松的主体资格可能导致的滥诉及其他问题,印度法院在实践中也发展了一定的标准。如申诉方必须证明其提出的申诉是善意的,而不是出于个人私利或任何别有用心的动机等；二是书信管辖权。书信管辖权是印度法院在公益诉讼中的一个创举，法院认为苛求一个人为了公共利益花费精神和经济上的成本准备正式的诉状是不合理的。因此,任何人或社会组织只需要一封信、一张明信片或提交的新闻报道就有可能启动环境公益诉讼。最高法院还及时设立了专门审查公益诉讼信件的部门(The PIL Cell),对大量来信进行筛选,将符合条件的信件予以立案。书信管辖权制度给环境行政公益诉讼的提起创造了无法想象的便利。[14]

6、我国台湾地区：特别法优先的公众之诉。

我国台湾地区关于环境行政公益诉讼的指导原则，主要规定在《行政诉讼法》与《环境基本法》中。1998年10月28日公布的《行政诉讼法》增订第9条中规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼。但以法律有特别规定者为限。”《环境基本法》第34条规定：“各级政府疏于执行时，人民或公益团体得依法律规定以主管机关为被告，向行政法院提起诉讼。行政法院为判决时，得依职权判令被告机关支付适当律师费用、监测费用或其他诉讼费用于对维护环境质量有具体贡献之原告。“应该注意的是，两条都强调必须依“法律规定”或“法律有特别规定”。换言之，不能直接引用该条作为起诉的基础，必须依其他具体的法律规定，才可以提起诉讼。这些特别规定包括“空气污染防制法”第81条，“水污染防治法”第72条等。[15]

三、我国环境行政公益诉讼启动模式的选择

环境行政公益诉讼启动模式是指如何启动环境行政公益诉讼，其包含原告资格，但不仅限于原告资格的问题，是环境行政公益诉讼制度构建的核心问题之一，主要目的是通过结合理论与实践，保证环境行政公益诉讼顺利提起。在环境行政公益诉讼立法层面，鉴于2014年《行政诉讼法》刚刚全面修改，短期内像《民事诉讼法》一样修改增加公益民事诉讼的可能性不大、时机也可能尚未成熟。可以在目前授权试点经验成熟以后，借鉴我国台湾地区的立法经验，在环境单行立法中修改增补环境行政公益诉讼制度的规定，增补完善现行的《行政诉讼法》。结合我国国情和司法改革的具体情况，相关制度设计及理由如下：

1、行政公诉为主、法定组织为辅的原告资格

如何确定我国环境行政公益诉讼的原告资格及诉讼启动模式，必须考虑我国权力架构模式和行政诉讼的司法实践，找到一条适合我国国情的改革进路。笔者认为，应当建立以行政公诉为主、法定组织为辅的环境行政公益诉讼原告资格制度，并辅以程序化的制度保障，提高公民的环境行政公益诉讼参与度。原因在于：

第一、“封闭对抗型”行政诉讼的现实困境。

构建环境行政公益诉讼制度就不得不考虑其母体行政诉讼的现实状况。20世纪90年代以来，《行政诉讼法》文本确立了一种独特的“封闭对抗型”的行政诉讼模式，具体体现在“人民法院审理行政案件不适用调解”等一系列刚性的原则性规定中。2014年通过的新《行政诉讼法》对“封闭对抗型”行政诉讼模式进行的调整，但仍没有改变这种模式的立法价值取向。与富有柔性和“给面子”的调解相比，判决是“撕破脸”的一刀两断方式，其根本使命在于“定纷”而非“止争”，行政诉讼是一定要在争议双方决出胜败对错的一种制度安排。这种模式为人们描摹出一幅行政诉讼的理想图景：民众通过起诉将其与行政机关之间的行政争议提交到法院面前，法院通过受理起诉主宰行政诉讼程序的进行；在“法的空间”塑造过程中，法院针对具体行政行为的合法性展开独立审查，并通过权威裁判的作出实现社会正义。“封闭对抗型”行政诉讼模式旨在营造一个独立的审查判断空间，由法院单枪匹马地为行政相对人最终讨个“说法”。

在我国这个“权力-权利”结构较为单向、“官本位”根深蒂固的国家，在现行“强行政、弱司法”的权力配置格局下，这种行政诉讼模式的理想主义情结象征意义远大于现实意义。从《行政诉讼法》立法到二十几年的实施情况来看，理想化的“封闭对抗型”行政诉讼模式将“立案难、审理难、判决难、执行难”的问题全面暴露出来。[16]在《行政诉讼法》实施的最初几年里，全国法院一审行政案件只有2万多件，直到2001年，一审行政案件数量才达到10万件；随后即出现下滑、徘徊的局面，直到2007年以后，一审行政案件数量才恢复到10万件，近两年有所回升，2014年19.3万件，2015年立案登记制改革后，上升至24.1万件。长期以来，全国行政案件普遍存在行政机关败诉率低的现象，平均为10%左右，2012年行政机关败诉率达到历史最低水平7.92%。2014年，在全国法院审结的行政一审案件中，以撤诉方式结案的有3.9万件，撤诉率达30.2%，高撤诉率表明法院加大协调力度，促使双方达成和解的情形较多。[17]

不难想象，如果在环境行政公益诉讼中，原告仍然是公民等私益主体，只不过争诉的事项不再是直接关乎自己切身利益，而是公共利益，是让行政机关更加关注的有广泛影响的行政行为，那么这种力量对比的天平将更加不平衡，鉴于公共利益的不可处分性，行政公益诉讼的实际效果将会更差。因此，结合我国行政公权力过于强大、市民社会尚不发达的国情，以为了提高环境行政公益诉讼实效、节约宝贵的司法资源，我国当前不宜采取美国等西方国家“公民诉讼”的启动模式。通过印度立法及其司法实践可知，过于宽泛的公益诉讼原告资格也会带来“滥诉”问题，以至于其不得不在司法实践中予以限定和变通，因此，必须对环境行政公益诉讼原告资格予以限制以防范“公益滥诉”风险。在我国目前的行政诉讼体制下，呼唤一种更为强势的公益代表人作为公益诉讼的原告，才能更好地起到维护环境公共利益的作用。借鉴检察机关代表国家追诉犯罪的刑事公诉制度，环境行政公诉可以成为环境行政公益诉讼启动模式的最佳选择。

第二、检察机关的角色决定其适合担当行政公诉人。

　我国检察机关的性质和地位与西方国家有所不同，在三权分立思想指导下，西方各国通过设立议会、政府和法院分别执掌立法、行政与司法大全，检察机关在国家权力系统中并不具有独立的位置，绝大部分只是作为行政职权的组成部分，或附设于法院，或与行政机关合而为一。[18]例如法国虽然审检合署，但检察官是作为政府在法院的代理人；美国的检察机关隶属于行政系统，总检察长兼司法部长，总检察长和州检察官均被视为行政官员。而在我国，宪法第129条规定，检察机关是国家的法律监督机关。在我国议行合一、一府两院的体制下，人民政府行政机关、人民法院和人民检察院三者之间是独立的，我国的检察机关也并不隶属于行政机关，行政机关依法拥有广泛的日常行政执法权，检察机关作为法律监督机关，是执法监督者而非直接执法者。如果说行政机关是公共利益的直接监管人或具体代表，那么检察机关则是通过监督公益监管人的方式促进行政机关依法行政，从这个意义上讲，检察机关确实也是公益代表人，只不过是幕后的公益代表或监督者。[19]

虽然我国宪法规定检察机关是国家的法律监督机关，但目前这种检察监督主要限定于司法审判或诉讼监督，具体说是现行民事诉讼法和行政诉讼法规定的抗诉监督。由于对事实的认定、对法律的理解和适用属于法院独立行使审判权的需要，检察权的审判监督不宜定位于法院或法官的具体司法裁判内容，而应该限于对法官个人徇私舞弊等违纪、违法行为。监督行政是法律监督的应有之义。[20]基于历史和现实的原因，在“一府两院”的体制下，我国仍是一个“大政府、小法院”的国家，完善检察权监督必须转变思维和方式，跳出诉讼或审判监督的旧框框，不能仅限于对司法机关的监督，应充分有效监督数量更多、职能更广的行政执法机关，加强检察机关对行政机关及其工作人员执行和遵守国家法律、法规的监督，检察机关作为法律监督机关才名副其实。

　当对行政机关发出检察建议或意见仍不奏效的情形下，更适合、更有效的法律监督方式仍是对怠于或违法履行法定职责的行政主体提起行政公诉，交由审判机关评判，督促其履行保护公益的法定职责。检察机关通过提起行政公诉的方式启动环境行政公益诉讼来监督行政权，也是在我国现行国家机关权力结构和职能分工中，对行政诉讼传统“民告官”模式改革的一种有益尝试和稳妥试点，通过转变和加强检察职能，监督强大的行政权，同时增强法院审判权的中立性和权威性，可以为普通法院审理行政争议体制下，解决行政诉讼现行困境提供一种新的进路。因此，检察机关提起行政公诉应成为环境行政公益诉讼的主要启动方式。

第三、社会组织原告资格可借鉴民事诉讼法规定。

国际环境保护运动的实践已证明,环保社团是提起环境行政公益诉讼的重要主体。与私人的干预力量相比,环境社团对环境问题的公共利益更为关注,而且拥有专业人员,较强的技术基础、雄厚的资金和一定社会影响力。我国政府也已意识到发展环保社团的重要性,国务院在《关于环境保护若干问题的决定》中强调要“建立公众参与机制,发挥社会团体的作用,鼓励公众参与环境保护工作,检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”[21]

在环境行政公益诉讼的司法实践中，环保组织也发挥了先行军的重要作用，2009年全国第一起环境行政公益诉讼就是中华环保联合会提起的，而且在很多社会影响巨大的环境公益案件都是由环保组织试图启动司法程序的。如2012年中华环保联合会诉国家海洋局批准蓬莱油田恢复生产的具体行政行为违法一案。[22] 可以说，环保社团在推动环境行政公益诉讼的过程中，做出了不可替代的贡献，但是受政治经济等诸多因素的制约,民间社团在我国并不发达,环保社团更是如此,其数量、规模、资金、影响非常有限，其权能也无法与检察机关相比。在我国，确立检察机关行政公诉为主、环保社会组织为辅的环境行政公益诉讼原告资格制度，立法赋予环保社会组织原告资格，适合我国实际情况，也可侧面督促检察机关依法提起环境行政公益诉讼。在环保社会组织具体范围的界定方面，可以充分借鉴现行《民事诉讼法》及其司法解释的成熟经验，也将其界定为“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织”。

2、建立有效的环境行政公益诉讼程序保障机制

第一、立案登记制下赋予公民环境行政公诉预启动权。

如前所述，限制公民的环境行政公益诉讼原告资格并不等于全盘否定公民在公益环保中的作用。司法实践表明，以往检察院、社团组织提起环境行政公益诉讼的线索也大多来源于公民的举报。现实中可能产生的问题是职能机关对公民的举报怠于履行职责，这在环保行政执法部门中存在，对于行政公益诉讼代表人检察机关来说也可能存在。因此，为发挥公民的公益环保积极性，在环境行政公益诉讼启动程序中适度拓展其权能非常必要。

十八届四中全会提出，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”2015年5月1日起，人民法院全面实行立案登记制改革。改革一年来表明，影响最大的为行政诉讼案件。截止2016年4月，全国行政起诉同比增长60.97%，个别地区增幅超过100%。[23]可以说，立案登记制一定程度上缓解了“立案难”的问题，发挥了实际的效果。对于环境行政公益诉讼来说，也可以借助立案登记制来改善其程序启动机制。笔者认为，对于公民举报、检察机关不予提起或不予答复的环境行政公益诉讼，可以立法规定公民直接向人民法院申请环境行政公益诉讼立案预登记，法院预登记后，即应向检察院发出“应诉意见征求函”，检察院必须在限定期限内出具是否支持行政公诉的正式法律文书，否则法院应向上级检察院或同级人大提出司法建议，纠正检察机关的不作为行为或追究其责任。如检察院拒绝支持公诉，需详细阐明法律依据和意见，根据“不告不理”的原则，法院应决定不予立案，而公民也可依据检察院的法律文书向上级检察院申请复议。

第二、实行惩罚激励并重的环境行政公益诉讼费制度。

2005年，河北省兴隆县宋卫民等3名农民作为诉讼代表提起环境行政公益诉讼，二审因未能足额缴纳上诉案件受理费而未真正启动二审程序，该案足以引起人们关于诉讼费对环境行政公益诉讼启动的反思。[24]我国《行政诉讼法》第102条规定，“人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。”也就是说，我国行政诉讼以收费和败诉方承担费用为原则，司法实践中都是原告先行垫付诉讼费用。从我国民事公益诉讼制度来看，2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第33条规定，“原告交纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交的，人民法院应予准许。败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的，人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定，视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。”

我国的刑事诉讼是由检察机关提起的刑事公诉，代表国家追诉犯罪，具有公益性质，法院司法实践中不收取诉讼费用。同样，检察机关提起的行政公诉，是作为公益代表人监督行政权力的运行，也具有公益性质，即使检察院败诉，法院也不应收取检察院的诉讼费用。但是，为了体现对被告的惩罚性诉讼费用制度，如果被告败诉，应由被告承担诉讼费用；如果原告败诉，应做免交处理。原告败诉的，如确需承担的出庭证人及鉴定等费用，由国库列支。

对于环保组织原告来说，法院是否应收取诉讼费用，是值得探讨的问题。由于环境行政公益诉讼制度的特殊性，虽然原告提起诉讼的目的往往出于维护公益考虑，不在于通过提起诉讼来获取私人利益，但是也可能会使被告败诉并负担经济赔偿责任。公益行政诉讼可能会给原告带来诸如诉讼费、律师费、鉴定费等多种费用。如果诉讼费用都由环保组织来承担，这势必不利于环境行政公益诉讼制度的广泛适用。对此，可以借鉴民事公益诉讼的规定，“依法申请缓交，人民法院应予准许”，亦不必考虑原告交纳诉讼费用是否确有困难。如被告败诉，则由被告负担诉讼费用，并可对产生的律师费用在当地司法行政部门公布的律师收费标准的范围内予以支持，以体现法律对提起环境行政公益诉讼的支持。同时，基于对信访制度的观察，“滥诉”风险也是我国必须考虑的一个问题，如原告败诉，则应承担诉讼费，印度极低成本式的“书信管辖权”显然不适合我国国情。另外，为降低环保组织诉讼风险，我国可以借鉴美国的环境责任保险制度，由环保组织投保环境责任保险，保险公司在投保人发生环境公益诉讼时，承担全部或部分诉讼费用。同时，还可以设立环境行政公益诉讼基金会，国家给予原告一部分资金补贴，作为诉讼费用。[25]这样不仅降低了原告的诉讼风险，也有利于提高环保组织提起环境行政公益诉讼的积极性。

[1] 《中华环保联合会提起我国首例环境行政公益诉讼》，载《中国青年报》，2009年8月3日。

[2] 《首例环境行政公益诉讼案当庭宣判》，载《人民法院报》，2016年1月14日。

[3] 《全国法院今年共受理环境公益诉讼48件》，载《北京青年报》，2015年12月30日。

[4] StevenFerry.Environmentallaw:ExamplesandExplanations.NewYork:AspenPublisherInc,2003,p105.

[5] 芬德利、法贝尔著，程正康译：《美国环境法简论》，中国环境科学出版社，1986年版，第29页。

[6] 朱艳艳：《环境行政公益诉讼法律制度研究》，福州大学硕士学位论文，2006年，第16页。

[7] 王明扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第617页。

[8] 金明焕：《比较检察制度概论》，中国检察出版社1993年版，第278页。

[9] 王明扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社，1987年版，第202-203页。

[10] 王明扬：《法国行政法》，北京大学出版社，2007年12月版，第530-533页。

[11] 高家伟：《欧洲环境法》，工商出版社，2000年版，第220页。

[12] 赵慧：《国外公益诉讼制度比较与启示》，载《政法论丛》，2002年第5期。