农村土地承包经营权确权登记中妇女权益保障工作指导手册

农村土地承包经营权确权登记中妇女权益保障工作指导手册

全国妇联权益部

2014年6月

目  录

一、农村土地承包经营权确权登记颁证对于维护农村妇女土地权益的重要意义…………………………………………………………… 2

二、妇联组织参与农村土地承包经营权登记工作的必要性………… 3

三、妇联组织对于农村土地承包经营权确权颁证登记工作的主要建议及理由……………………………………………………………… 4

四、妇联组织参与农村土地承包经营权登记工作的主要措施……… 7

五、部分试点县在维护妇女土地权益方面的主要经验（摘编）………10

 附：农村土地承包经营权登记工作的相关知识………………………12

（一）基本概念

（二）农村土地承包经营权登记工作的重要意义

（三）农村土地承包经营权登记工作的主要原则

（四）农村土地承包经营权确权登记颁证的主要工作步骤

（五）农村土地承包经营权登记机关及登记流程

（六）农村土地承包经营权登记工作的主要法律和政策依据

一、农村土地承包经营权确权登记颁证对于维护农村妇女土地权益的重要意义

党的十八届三中全会提出，健全城乡发展一体化体制机制，赋予农民更多的财产权利。我国农村妇女已经占农业生产力的65%以上，是推动农村农业现代化、新型城镇化的重要力量，农村妇女基于土地承包和集体经济组织成员身份能否获得有保障的财产权利，直接关系着三中全会精神能否得到贯彻落实，关系着农村深化改革的进程。保障农村妇女土地承包经营权，也是保障妇女人权、促进其自身发展的必然要求。研究表明，对妇女土地权利的保障，能够提高妇女在家庭中的地位，有效提升家庭土地产值，改善农村儿童营养状况、消除贫困并减少家庭暴力等社会问题。

从各国的法律实践来看，有保障的土地权利能够有效增加农民对土地的投入，依法确权登记并颁发权属证书是保障包括土地权利在内的公民不动产权的最有效手段。我国目前正在进行试点规范的土地承包经营权证是国家依法确认农民对所承包的耕地进行自主经营、转包、出租、转让、入股、抵押以及获得相关收益等权能的重要法律凭证。在土地承包经营权确权登记中明确妇女作为承包方共有人，是实现我国法律赋予妇女平等的土地承包经营权的有效途径，是从源头上保障妇女土地权益的现实依据。

我国的大多数家庭以男性为户主，在这样的情况下，将妇女及其他家庭成员作为共有人进行正式登记并体现在权证上，对于切实保障妇女土地权益具有以下现实意义：

1、妇女因此拥有对承包地平等的知情权和决策权。作为农业生产的主力军，权证上体现妇女的名字，有利于她们参与土地流转等家庭财产权益处分的重大决策，代表其家庭进行土地承包经营权抵押等行为。同时，可以防止户主在不征得其他家庭成员同意的情况下任意处置家庭承包的耕地和林地，损害其他家庭成员的利益。

2、妇女因此在婚姻关系发生变化时可以主张权利。权证上体现妇女的名字，使得在婚姻变化中的妇女可以比较容易地提供权利证明。万一家庭解体，也能够在主张其共有份额的分割或补偿时拿出有力证据。

3、妇女因此在获得土地征用补偿分配时拥有依据。依据《物权法》、《土地管理法》的等法律法规的相关规定，土地权属证书是获得征地补偿的重要法律凭证。权证上体现妇女的名字，特别是那些出嫁、离异或丧偶的妇女，在要求获得土地征用补偿时，将比较容易地提供权利证明，减少举证的困难和障碍。

4、有利于促进男女平等和推动社会性别主流化，提高农村妇女在农村社区治理中的主导地位，改变目前不平等的婚姻嫁娶和家庭财产分配传统。

二、妇联组织参与农村土地承包经营权登记工作的必要性

1、这是贯彻落实习近平总书记与新一届全国妇联领导班子集体谈话精神的一项重要举措。习近平总书记与新一届全国妇联领导班子集体谈话时明确要求，要高度重视包括农村妇女土地权益问题在内的妇女发展和权益保障问题。他强调这些问题不仅关系妇女切身利益、牵动家庭幸福，而且影响社会和谐稳定，有的甚至影响国家形象。他要求对这些问题，要重点关注、重点解决，妇联组织要深入研究，拿出切实可行的方案来。妇联组织自己能做的工作要尽力做，需要各方面特别是中央支持和协调的可以报中央定。有的事情妇联可以着眼于发现问题，通过调研找到问题所在，提出解决方案，同有关方面一起解决，有的可以报中央，由中央来指导解决。他还要求各级党委和政府要从夯实党的群众基础、巩固党的执政地位的战略高度，充分认识发展妇女事业、做好妇女工作的重大意义，加大重视、关心、支持力度。要坚持男女平等基本国策，在出台法律、制定政策、编制规划、部署工作时充分考虑两性的现实差异和妇女的特殊利益。

2、这是落实中央一系列重要文件精神和领导批示要求的重要契机。党的十八大报告明确要求贯彻男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益。党的十八届三中全会要求赋予农民更多的财产权益，2014年1号文件强调要“切实维护妇女的土地承包权益”。在不同的历史阶段，很多领导针对妇女土地权益反映出的突出问题进行过批示。从二轮土地承包开始，家宝同志就有专门批示，中办国办为此专门下发了《关于维护妇女土地承包权益的通知》。延东同志、源潮同志都作出过重要批示，要求总结经验，研究解决这个问题。全国人大常委会副委员长、全国妇联主席沈跃跃同志也对枣庄经验进行了批示。彭珮云大姐多年来长期关注这个问题，目前仍在强烈呼吁，希望能在土地确权工作中切实保障妇女土地权益。全国妇联、农业部、民政部和有关部门也积极从源头上推动法律政策的制定和完善，推动人大、政协开展执法检查和专题调研，联合召开会议，探索并推广先进经验等，做了很多工作。此次确权办证登记工作有利于从源头上确认并保障妇女土地承包权益，是推动解决妇女土地权益问题的重要契机。

3、这是实现《中国妇女发展纲要》目标的一项重要措施。2011-2020年《中国妇女发展纲要》将“确保农村妇女平等获得和拥有土地承包经营权”作为主要目标之一，主要策略措施中包括“落实和完善保障农村妇女土地权益的相关政策”。在目标责任分解中，农业部和民政部是责任单位，妇联是配合单位。2015-2018年土地确权工作基本完成时，也是《纲要》中期评估的时间，因此，能否抓住当前机遇，同步推进解决妇女土地权益的老问题，预防产生新问题，应当成为此次确权工作同步考虑的问题。

4、这是妇联组织履行维权职能的必然要求。《妇女权益保障法》要求各级妇联依照法律和章程，代表和维护各族各界妇女的利益，做好维护妇女权益的工作。同时，妇女法也将农村妇女土地权益作为妇女财产权益的重要内容进行了规定。在重要的事关妇女民生的法律政策实施中代表和维护妇女权益、促进男女平等，是妇联的基本职能，通过主动参与农村土地承包经营权确权登记办证工作，坚定地代表妇女反映利益诉求，建言献策，促使法律赋予妇女的财产权益得到层层落实，是妇联组织光荣的历史使命。

三、妇联组织对于农村土地承包经营权确权登记颁证工作的主要建议及理由

    建议一：尊重土地确权工作的基本原则和既定方案，在土地承包权经营权确权登记颁证的环节中，切实将妇女的名字体现在登记簿和土地承包经营权证上，确保“证上有名，名下有权”。

主要理由：

1、从法律依据来看，权利人获得登记颁证是确权这一法律行为的题中应有之义。物权法明确了土地承包经营权的用益物权属性，农村土地承包法明确了土地承包经营权家庭成员共有的属性，家庭成员对土地承包经营权的共同享有应当是法律赋予的、合同产生的、权证确认的。因此权证要发放到权利人手中，确权工作必然包括两方面内容：一是通过科学测量明确权利客体，即土地的大小、边界，使保障农民财产权益具有现实基础；二是通过共有人登记发证，明确权利主体，帮助农民了解自己土地承包权利的法律属性和市场价值，使农民行使财产权利具有客观可能。在此次确权之后，土地承包经营权证应当成为土地承包权属争议和权利人争议两方面定纷止争的重要依据。2003年农业部出台的《农村土地承包经营权证管理办法》规定，土地承包经营权证需要同时登记“承包方代表姓名”和“承包经营权共有人情况”，这一规定符合《农村土地承包法》、《妇女权益保障法》、《物权法》等立法精神，体现了农业部依法行政的水平。如果有地方不按照此规定开展工作，应该明确制止。

2、从历史经验来看，我党在历次土地改革中都十分重视将妇女的名字体现在土地证上。在土地革命战争时期、解放战争时期以及建国初期的土改工作中，我党都制定了相关法律政策和具体措施，在颁发的土地证上都写有妇女名字，不仅有效地保障了农村妇女的财产权利，而且极大地调动了妇女参加革命和建设的积极性。在涉及妇女权益的农村土地改革中旗帜鲜明地保障农村妇女土地权益是我党的一贯主张和做法，是坚持马克思主义妇女观和坚持社会主义制度的基本要求，是社会主义国家男女平等地当家作主的重要体现。如果当年在妇女地位极其低下、甚至连自己的名字都没有，为了土地登记才有了自己的名字的情况下，妇女名字尚能体现在土地证书上，那么今天我们应该是进步而不是退步。

3、从农村妇女维权的现实需要来看，将妇女的名字写入权证能够为维护妇女土地权益提供关键证据。调研中，大家反映解决妇女土地权益问题主要表现：有的出嫁妇女在娘家和婆家都不能享有名下的土地承包经营权、宅基地使用权、征用补偿分配权和集体经济收益分配权；有的妇女离婚或丧偶后这些相关的土地权益难以得到保障。特别是随着农村外出务工人口增多，妇女更多地在土地上劳动付出，但往往遭遇一旦婚姻解体，就被扫地出门的结果，变成“房无一间、地无一垄、钱无一分”。由于害怕这样的结果，一些妇女即使遭受家庭暴力也不敢离婚。现实中，解决这些问题最大的困难在于两个方面：一是执法部门认为在具体个案中妇女是否享有土地相关权益缺乏法律依据，比如，出嫁、离婚、丧偶妇女是否享有集体经济组织成员资格，妇女应当在户籍地还是在居住地享有土地承包经营权等；二是对于村民自治决议大于法的现象缺少纠错和救济渠道。如果此次确权能够将妇女的名字写入权证，就可以为解决这两个困难提供关键证据，为解决长期存在的妇女土地权益问题创造新途径。很多人认为在家庭和睦的情况下，家庭成员共享土地承包经营权及其收益是不言自明的事实，不需要记载或明示。但问题是当家庭出现感情矛盾、利益之争，当家庭出现暴力、遗弃等严重侵权的行为时，特别是当发生土地流转、征用的时候，只有权证上明确的记载，才能有力地保障家庭中弱势一方的权利，进行法律救济。正是由于很多地方证簿不健全，承包合同只有一名代表人，维护妇女土地权益常常因缺乏依据而举步维艰。

4、从农村维稳的现实需要来看，能够从源头上有效预防和减少土地利益矛盾纠纷。应当说，随着《农村土地承包法》的实施，各级农业部门做了大量工作，通过执法调研、督查督办、健全仲裁、调解等工作机制，解决了一大批侵犯农村妇女土地承包权益的问题，但是这个解决仍然主要着力于事后解决，而非源头性预防。可以预见，随着农村体制改革的不断深化，土地流转、规模经营等必将极大提升农业生产力和土地价值，利益分配矛盾必将进一步凸显；同时，随着人口流动和思想观念的开放，农村家庭离婚率在上升，离婚中作为家庭财产之一的土地承包经营权分割的纠纷也将逐步增多。如果能够扎实推进土地承包经营权确权到户、共有人明确到人的工作，必能从源头上有效预防和减少土地利益矛盾纠纷，从而将法律赋予男女平等的土地承包经营权通过具体的制度安排获得实现。

5、从目前已完成的试点实践来看，在权证上体现妇女作为共有人的姓名是可行的。从全国妇联目前调研的农业部已完成的确权工作试点情况看，很多地方在共有人登记和保障农村妇女土地权益方面创造了很好的经验。调研座谈中我们了解到村委会和农民对于登记共有人并没有想象中那么大阻力，都表示只要上级要求，就能够做到。调研中所看到的试点村也的确都按照上级要求做到共有人登记并体现在权证上，依据什么样的标准各地也都有探索。

建议二：对于承包方代表有配偶的，建议将配偶名字同时登记在承包方代表栏中。

主要理由：

因为家庭的主体是夫妻，既有男户主也有女户主，如果只将户主一人登记为承包方代表，那么这个代表侵犯其他家庭成员的合法权益成本可能很低，在不征得配偶同意情况下任意转包、出租或抵押家庭承包的耕地或林地的可能性就比较大。现实中已经有这样的案例发生。另外，还可以这样看，如果户主一个人作为承包方代表能够代表全体家庭成员，那么户主与配偶两个人应该更能代表全家，因此，在承包方代表栏写上户主和配偶两个人的名字，能够更好地代表承包方，这样做不仅不违反法律规定，而且能够更方便在户主或配偶一方外出务工时提高权证使用的效率。

四、妇联组织参与农村土地承包经营权登记工作的主要措施

    1. 源头参与

——争取进入领导小组。各级妇联应当主动向当地农业部门了解土地承包经营确权登记颁证工作进展情况，通过调查研究、建言献策，争取地方党委政府领导重视，将妇联纳入本级土地承包经营确权登记颁证工作领导小组。

——争取层层推动地方制定出台相关政策。积极参与本级土地承包经营确权登记颁证工作指导性文件、方案等的起草和讨论，层层细化中央一号文件中“切实维护农村妇女土地承包权”的规定要求，推动本地农村土地承包经营权登记政策中对维护妇女土地承包权有具体规定、举措和步骤。

——参与配合登记工作。基层妇联组织应配合党委政府做好政策宣传，组织妇女积极参与制定《村农村土地承包经营确权登记工作方案》，并确保一定比例的农村妇女参加村民会议或村民代表会议进行讨论。如农业部门需要，可配合乡镇农业部门或村委会查阅土地台账，核实妇女土地承包经营情况等信息，组织妇女参与见证测量工作，使妇女充分了解自家承包的土地情况。

——提出具体建议。建议以二轮承包为基础，以现有家庭人口为依据进行确权登记颁证；农村妇女嫁入家庭无承包地的，应当登记在娘家；离婚、丧偶妇女应当在其居住村获得土地承包经营权并予以登记。对于妇女名字登记在娘家还是婆家，由于各地土地调整情况不同、承包时间不同、情况复杂，建议利益矛盾较少的地区可以在尊重妇女和家庭意愿的基础上，一个区域内确定一个相对统一的标准，尽力防止妇女在娘家和婆家都得不到登记的情况。利益矛盾突出的地方，要认识到权利不明晰是产生纠纷的主要原因，应当对妇女土地权益纠纷典型案例进行分析，作为提出建议的依据。要根据各地实际情况，研究当地确权的依据，确保妇女儿童作为家庭成员共有的土地承包经营权，能够在此次确权登记中获得明确。有基础的地方，应当进一步探索家庭成员变化时共有人变更登记的标准、集体经济组织成员界定的标准，为下一步政策的出台积累实践经验。

——同步推动完善村规民约。以农村土地承包经营权登记登记工作为契机，积极争取并联合相关部门在登记工作地区或更大范围开展以维护妇女权益为重点的村规民约修订完善工作。衡量这项工作的实效，不仅要看上墙的村规民约是否进行了修改，而且要看村里的“重男轻女”传统观念是否发生了改变，这种改变是否在土地承包经营权确权等工作之中体现出来。

2. 调查研究

——调查目的：通过座谈走访，为参与土地确权颁证登记工作摸清底数，及时总结发现不同地区在推进土地确权登记过程中维护妇女权益的好经验好做法，为政府制定相关政策提供参考依据，为引导农村妇女有效参与确权登记工作奠定基础。

——调查内容：

（1）在省市县层面，了解本地区已完成土地承包经营确权颁证工作的试点有哪些，已完成的试点中如何体现妇女土地承包权益的，目前正在做的试点如何维护妇女土地权益的，对于推广试点经验打算怎么做。

（2）在试点地区，摸清开展登记地区的农村妇女目前依法享有土地承包经营权的状况，妇女名字在登记簿和权证上是否得到体现，共有人登记依据的是什么标准，了解妇女对维护自己土地权益的认知和行为现状，了解登记对妇女实际生活带来的影响变化。最好在土地承包经营确权登记工作开展初步的宣传和培训后进行。

3. 组织宣传

——宣传目的：营造保护农村妇女土地权益的舆论氛围，激发广大干部群众对社会性别平等意识的关注，引导登记地区的农村妇女积极参与登记工作，共同推动当地政府、村自治组织将农村妇女土地权益保护纳入土地承包经营确权登记工作中。

——宣传范围：一是向社会宣传，尽可能多的覆盖到登记工作省市县的广大群众。二是向登记工作地区的群众宣传，特别要注重对农村妇女的宣传。

——宣传内容：一要宣传与农村土地承包、男女平等国策、农村妇女权益等有关法律法规和政策；二要宣传农村土地承包经营确权登记中的农村妇女土地权益保护的重大意义；三要宣传妇联代表农村妇女利益诉求参与土地承包经营确权登记工作的作用。

——宣传方式：一要借助新闻媒介、村广播站等载体，利用农村大集发放宣传折页、宣传单，在县、乡镇、村路口或宣传专栏悬挂宣传条幅、张贴标语，编演地方戏剧民谣、开展走村入户宣传等形式开展深入人心的宣传；二要按照登记工作的每个环节计划，舆论先行。工作启动伊始、取得初步成效和结束时大力造势宣传。“三八”维权周、法制宣传日或相关法律颁布纪念日、节庆日时集中重点宣传。登记工作过程中，根据登记工作的操作步骤、内容，进行有针对性的常态宣传，使宣传渗透于登记工作过程中的各个环节，努力做到家喻户晓。

4. 开展培训

——培训目的：推动登记工作地区的干部群众转变观念、态度和行为，强化其对男女平等基本国策的认识，提升参与登记工作人员的能力和水平，确保当地土地承包经营确权登记工作的顺利进行。

——培训群体：一是针对村干部、妇代会主任的培训。二是针对调查员的培训。三是针对妇女代表和骨干的培训。

——培训方式：一是针对村干部、妇代会主任的培训，一般采取常规的专门会议或专题讲座等方式培训。可以与农业部门召开的土地承包经营确权登记工作的主要组织者和工作者的会议结合进行。二是针对调查员的培训，可采取授课式+参与式+实地模拟式的方式培训。如，在授课的基础上，带领调查员入户进行模拟调查或问卷填答，对调查和问卷填答中存在的问题及时予以更正，帮助调查员们掌握调查和问卷填答的技巧。三是针对妇女代表和骨干的培训，则可采取座谈、小组讨论或案例分析等互动式培训。

——培训内容：着重解读男女平等基本国策和妇女土地权利相关的法律法规，强化其男女平等基本国策意识，讲解土地承包经营确权登记对于保护妇女土地权利、维护家庭和谐与社会稳定的重要意义。针对村干部、妇代会主任的培训重点在于如何在确权登记过程中引导农村妇女主动参与、在操作环节上关注出嫁、离婚、丧偶等妇女的特殊利益。针对调查员的培训重点在于明确任务、如何客观准确收集信息、明确注意事项和填写要求等。针对妇女代表和骨干的培训重点在于提高她们自我维权的意识，了解和认识将自己名字写入土地承包经营权证书代表人栏内的意义，激发和引导她们重视并踊跃参与配合土地承包经营确权登记工作，代表妇女提出合法合理的建议主张。

5. 参与纠纷解决

要深刻理解维权与维稳的辩证统一关系。围绕大局，做好妇联维权工作，为维护社会稳定做贡献。对于在确权登记过程中出现的妇女信访问题，基层妇联要通过参与人民调解、提供妇女信访代理、参与土地承包经营纠纷仲裁等形式，主动协助基层政府做好维护权益、疏导情绪、化解矛盾的工作。

五、部分试点县在维护妇女土地权益方面的主要经验（摘编）

1、安徽凤阳

——将县妇联纳入县农村土地承包经营权确权工作领导小组，乡镇妇联和村妇代会主任都参与到确权登记过程中，注重发挥各级妇联组织作用，注重村议事会中妇女的参与比例。

——县级出台的政策解答中，专门规定了承包方共有人确定的标准以及出嫁女在不同情形下进行登记的标准，明确提出要防止出现出嫁女在娘家和婆家都没有得到登记确权的情况。

——县、乡（镇）在确权工作部署中都明确提出男女平等享有土地承包权益的具体要求；乡（镇）和村组都根据上级要求制定了具体的落实措施，做到了上下联动，层层有部署、层层有落实。

——妇女所在家庭通过协商决定自己在娘家或婆家登记，绝大部分妇女选择了在婆家登记，从而确保农村妇女作为土地承包经营权共有人基本实现“证上有名，名下有权”。

2、辽宁清原

——省农委对试点地区下发指导意见明确共有人登记的标准和程序，其中二轮承包时分到承包地的妇女名字写入共有人不需提出申请。

——妇联在确权登记中，配合农业部门，同步开展了宣传、培训和调查研究，了解妇女意愿，在制定《村农村土地承包经营确权登记工作方案》中积极引导，提出程序性建议。

——试点村在《村农村土地承包经营确权登记工作方案》中规定，将夫妻双方姓名写入“承包方代表人”一栏，对于在二轮承包时没有分到土地的妇女通过申请可以作为共有人甚至承包方代表进行登记。

——代表人登记时，如果夫妻双方都同意将夫妻名字写在“代表人”栏内的，家庭成员不用另行提出申请；对有一方不同意将另一方名字写在“代表人”栏内的，由不同意方提出申请，并写明理由，在征得家庭成员同意后，再进行确权登记。

3、山东枣庄

——在土地承包经营权登记和颁发的权证中写入妇女的名字。

——妇联组织同步推进以维护妇女土地权益为重点的村规民约修订完善，删除土地权益分配中歧视出嫁、离婚、丧偶妇女的条款，为土地确权登记中妇女土地权益的维护奠定良好基础。

——妇联组织积极参与涉及妇女土地权益纠纷的化解，对于共有人登记争议，通过参与土地承包经营纠纷仲裁或人民调解得到妥善解决。

4、四川温江、甘肃景泰、湖南益阳及福建漳平等地关于共有人登记的标准的探索

——四川成都市温江区作为成都市农村产权制度改革试点，同步推进土地流转和股份确权，在确定的时间点上，不分男女老幼进行确权登记。

——甘肃景泰县在试点中以家庭现有人口为基础进行登记，在已颁证的村，男子即使出去打工，妇女也因为证上有名，办理了土地承包经营权抵押贷款。

——湖南益阳、福建漳平在试点中以二轮承包户为基础，以现有户口簿登记的家庭人口进行了共有人登记。

附：农村土地承包经营权登记工作的相关知识

（一）基本概念

1.农村土地承包经营权

农村土地承包经营权是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。

2.家庭承包经营

家庭承包经营规定了发包方权利与义务和承包方的权利与义务。家庭承包经营中的承包方的权利为，土地承包经营、土地承包经营的流转、承包地被征用、占有时依法获得补偿的权利、法律行政法规规定的其他权利。

3.农村土地承包经营权证

是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。对于稳定和完善农村土地承包关系，维护农民依法取得的土地承包经营权，保护农民的土地权益起着至关重要的作用。根据中国现行法律的要求，每个依法享有农村土地承包经营权的农户都应该获得由政府颁发的土地承包经营权证书，并在政府相关部门的土地登记系统中进行登记。

4.农村土地承包经营权登记制度

建立农村土地承包经营权登记制度，是依据《物权法》第二章第一节对不动产登记制度的规定。依据《物权法》的规定，农村土地承包经营权登记制度应当包括初始登记、变更登记、注销登记3个部分。初始登记。是对权利人是否获得权利的确认过程，是登记工作的重点。即对农民获得的土地承包经营权进行确认的过程，包括对承包地空间位置的测量、农户家庭成员（土地承包经营权共有人）的确认。变更登记。是权利人或者部分物权发生变动的情况下，对物权重新进行公示，重新明确权利的过程，在实际工作中主要是流转变更登记。注销登记。是权利人的物权丧失，如承包方符合《农村土地承包法》的规定，迁入设区的市并转为非农业户籍，并具备替代性保障收入的，发包方可以收回其承包的耕地和草地，其享有的土地承包经营权应当注销。

（二）农村土地承包经营权登记工作的重要意义

1.有利于赋予农民长期、稳定的土地权利。由于目前我国农村尚不存在完善的土地承包经营确权登记制度，农民的土地权利没有确切的具有法律效力的证明，导致许多农民的土地权利屡屡受到侵犯，并很难得到合理的纠正。而土地承包经营确权登记则能重塑农民作为土地主人的地位，提高农民在土地征用过程中的谈判地位，更合理地调节土地收益分配关系。

2.有利于激励农民在土地上进行长期投资。土地承包经营确权登记为农村土地承包经营权提供了有效的法律保障，使农民有了稳定的预期，从而敢于在自己的承包地上进行长期投资。这将带动农业生产发展，保障粮食安全，并促进农民收入增加。

3.有利于推动农村土地流转市场的有序发展。目前我国很大一部分农村土地流转并不规范，甚至没有合同，容易导致纠纷。开展土地承包经营确权登记有助于明确土地权属关系，在出现争议时能为农民提供法律依据，从而有利于土地市场的良性发展。

4.有利于为政府等有关机构提供完备的农村土地信息。通过精确的土地测量以及提供有权威的土地产权证书，能够更有效地实施以土地为载体的支农惠农政策。土地承包经营确权登记今后还能为银行等机构提供农户的信用信息，从而有利于农村金融的发展。

（三）国家开展农村土地承包经营权登记工作的主要原则

1、依法依规、规范操作。严格执行《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律，切实按照《农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号）、《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》（农办经〔2012〕19号）的要求，开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。既要尊重民意，又要符合政策，做到不违规、不漏项、不损害农民利益、不留后遗症。

2、按户确权、保持承包权稳定。从实际出发，按户确权。在确权登记颁证中，以已经签订的二轮土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为基础，以此次登记前最近的承包关系为依据，参照二调成果对土地面积进行校准。尊重农民意愿，结合村组实际，在保持家庭承包权长期稳定的原则下，根据集体经济组织成员意愿，允许村组对承包地适时适当作调整。对本集体经济组织现有耕地，在尊重农民意愿的前提下，可以确权确股不确地，也可以确权确地。对因当年联产承包出现产量高的土地以少顶多、产量低的土地以多顶少而造成实际耕种面积与账证面积不符的，经承包户认可后，可按实际耕种面积登记账证。

3、试点先行、有序推进。采取边试点、边总结、边推广的办法，试点选择由各地自行确定。可以在已流转或正准备流转的土地先行着手，也可以选择不同类型的土地进行试点，对承包关系比较清晰，条件比较成熟的地方可率先加快推进。

4、分类指导、民主协商。根据平原、丘陵、山区及民风民情等特点，分类实施，不搞统一模式，不搞一刀切。重大事项均应由本集体经济组织成员大会讨论决定。在积极引导、民主协商的基础上，以村民小组为单位，召开组内村民大会并经三分之二以上村民同意。

5、统一部署、分工负责。农村土地承包经营权确权登记颁证工作由各级党委、政府统一部署，各相关部门明确责任，围绕“四个中心”，即确权主体以农民为中心，登记颁证以村组为中心，改革责任以县乡为中心，监督指导以省市为中心”，上下协调，横向配合，共同组织实施，确保任务顺利完成。

（四）农村土地承包经营权确权登记颁证的主要工作步骤

本次农村土地确权登记颁证涉及广大农民切身利益，各种潜在的历史矛盾十分复杂，必须采取积极、稳妥、慎重的办法逐步推进，一般按6个步骤开展工作：

1、宣传发动。要把确权登记的重大意义、政策规定、遵循原则等，通过致农民朋友一封信、编印操作手册，召开乡、村、组干部动员会和农民群众座谈会等形式，进行深入广泛的宣传，将基层干部群众的思想广泛发动起来，调动他们积极主动参与。

2、清查核实。将历史资料、地块现状、群众反映、争议纠纷等有关资料、情况要一一摸清查实，切实做到资料全、数据真、情况准，为开展确权登记奠定扎实基础。

3、调绘勘测。由专业测绘人员为主、组织农民代表参与，依据二轮承包合同及权证等资料，对农村承包土地进行调绘勘测，力求精准实。

4、张榜公示。将清查的历史资料、调绘勘测初步结果在村民集中活动场所，用通俗易懂的方式向全体村民公示。公示结果无异议的，要由农户签字认可。有异议的要对（2）、（3）二个步骤重新核查，核查结果再次张榜公示，直至绝大部分农户签字认可。对极少数仍存异议的，暂缓确权登记。

5、登记颁证。经公示无异议的农户承包土地，按规定程序予以登记颁证，并将结果再次公示，确认无异议后向承包农户发放权证。

6、归档管理。将本次各阶段相关资料按纸质和电子两类分门别类、归集整理、全面系统、科学建档，由县级以上主管部门和档案管理部门分别妥善保存，并按要求为今后查阅打好基础。

（五）农村土地承包经营权登记机关及登记流程

农村土地承包经营权登记制度还包括对登记机关、登记流程的管理制度。有关登记机关的制度主要是规范县级农业行政部门在登记工作中承担的职责。登记流程是指发包方向乡（镇）政府提供土地台账、承包方案、村民代表会议记录、承包合同等材料，乡（镇）政府对相关材料进行审核，并填写土地承包经营权登记申请书并上报县级农业行政部门，经县级农业行政部门审核后，在规定的时间内，完成农村土地承包经营权证书的印制工作，报乡人民政府审定后下发给申请人的整个工作程序。变更登记、注销登记的工作流程，与申请登记的程序大致相同。家庭承包方式的主要登记流程有：

1、准备前期资料。收集整理承包合同、土地台帐、登记簿、农户信息等资料，形成农户承包地登记基本信息表。处理国土“二调”或航空航天影像数据，形成用于调查和实测的基础工作底图。

2、入户权属调查。根据基础工作底图和农户承包地登记基本信息表，入户实地进行承包地块权属调查，由农户进行确认。对存在争议的地块，待争议解决后再登记。

3、测量或标注地块成图。按照农业部《农村土地承包经营权登记试点工作规程(试行)》规定的“农村承包土地调查技术规范”要求对承包地块进行测量或标注和绘图，并标注地块编码和面积，形成承包土地地籍草图。

4、公示审核。由村土地承包经营权登记工作组审核地籍草图后，在村内公示。对公示中农户提出的异议，及时进行核实、修正，并再次公示。公示无异议的，由农户签字确认后作为承包土地地籍图，由村上报所在乡（镇），汇总并核对后上报县政府。

5、建立登记簿。县级农村土地承包管理部门按照统一格式建立土地承包经营权登记簿。土地承包经营权登记簿应当采用纸质和电子介质。为避免因系统故障而导致登记资料遗失破坏，应当进行异地备份。如果条件允许，应采取多种方式多地备份。

6、发放承包经营权证书。依照土地承包经营权登记簿记载内容，发放农村土地承包经营权证书。

7、资料归档。按照农业部、国家档案局《关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》(农经发〔2010〕12号)规定，乡（镇）农村土地承包管理部门整理登记相关资料并归档。

（六）农村土地承包经营权登记工作的主要法律和政策依据

主要法律依据：《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、各省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法等。

主要政策依据：2008年10月12日党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》；2013年11月12日党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》；2009年至2014年中央一号文件； 2011年农业部等6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发[2011]2号）。各省的相关指导性文件。