没有交通事故认定书时如何认定工伤

道路堆积物致害引发工伤争议

2015年3月6日20时许，某公司职工王某骑摩托车下班回家途中，不慎撞到村民李某因建房而堆积在道路（省道）上的沙堆摔倒，当场死亡。

同月12日，当地交警部门作出《道路交通事故证明》，对上述事实予以证明，但没有认定事故责任。

其后，王某妻子张某起诉李某和该市公路局交通事故人身损害赔偿一案经法院审理，判决李某、公路局分别对张某承担35%和15%的民事赔偿责任（其余50%的责任由张某自行承担）。

民事案件判决后，张某申请当地人力资源和社会保障局（以下简称人社局）认定王某死亡为工伤，人社局经调查后作出了不予认定为工伤的决定。

对于本案是否应当认定为工伤，有两种意见。一种意见认为，根据人民法院作出的民事判决，应当认定王某对交通事故负同等责任。因此，王某死亡符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的情形，应当认定为工伤。另一种意见认为，根据交警部门的一般认定经验，该交通事故中王某应承担全部责任，王某死亡不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的情形，不应当认定为工伤。

此种争议的实质在于，对民事赔偿责任与交通事故责任的联系和区别认知不同。

民事赔偿责任不同于交通事故责任

人民法院在审理交通事故民事赔偿案件中所确定的责任是民事赔偿责任，《工伤保险条例》第十四条第（六）项所指的“责任”是交通事故责任。民事赔偿责任不等于交通事故责任，不能因为人民法院判决当事人承担了50%的民事（赔偿）责任，就认定其对交通事故负50%的责任。

关于交通事故责任与交通事故损害赔偿责任的区别，可以从以下几个方面予以理解：

责任性质不同。交通事故责任是行政责任，如：警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留；交通事故损害赔偿责任是民事责任，如：恢复原状、赔偿损失。

因果关系不同。交通事故责任是交通违章行为与交通事故之间的因果关系，旨在说明导致交通事故的成因，以及各成因对交通事故所起的作用大小，属于“事实因果关系”；交通事故损害赔偿责任是违法行为与损害结果之间的因果关系，旨在解决赔偿责任的范围、比例，属于“法律因果关系”。

责任主体不同。交通事故责任是违反道路交通法规，对交通事故的发生负有责任，依法应当接受行政处罚的人，包括车辆驾驶人员、行人、乘车人以及其他在道路上进行与交通有关活动的人员；交通事故损害赔偿责任是依法应当承担民事责任的人，可能是交通事故责任者，也可能是车辆所有人、其他对车辆有支配权的人以及取得运行利益的人。

《交通事故认定书》是认定工伤的一种证据

《道路交通安全法》第七十三条规定：“公安交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人责任，并送达当事人。”全国人大法工委在《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字[2005]1号）中指出：“交通事故责任认定行为不属于具体行政行为”。《工伤认定办法》（人力资源社会保障部令第8号）第十一条亦规定：“社会保险行政部门工作人员在工伤认定中，可以进行以下调查核实工作：……调查核实工作的证据收集参照行政诉讼证据收集的有关规定执行。”据此，《交通事故认定书》属于应当接受审查的证据，而不是依法具有法律效力的具体行政行为。其是否合法、真实，是否具有关联性，应当在具体的案件中进行审查。经审查，如果《交通事故认定书》确实有误，则不予采信，而以查证属实的案件事实作为定案根据。这种审查，不仅适用于人民法院的诉讼程序，同样应当适用于社会保险行政部门的工伤认定程序。在本案中，《道路交通事故证明》未对交通事故责任划分予以明确，欠缺重要内容，但并不一定妨碍工伤认定。在该项证据证明事实不足的情形下，社会保险行政部门可以根据调查取证确认的事实，独立作出工伤认定结论。

人社部门具有认定“非本人主要责任”的职责

事实上，交警部门无法查清交通事故责任的情况，既有客观原因，如肇事车辆逃逸、事故现场遭到破坏等；也有主观原因，例如交警部门一旦认定本人全责或承担主要责任将导致个人无法认定为工伤，由于本人已经死亡，迫于家属压力或“人情”上的考虑，交警部门可能对责任划分不予涉及，给死者家属申请工伤认定留有“空间”。

对于此类情形能否认定为工伤，实务中争议颇多。笔者认为，由于《工伤保险条例》并未将交通事故责任无法查清作为社会保险行政部门不予认定工伤或者拒绝受理的情形予以规定，根据该条例第十四条第（六）项，结合《道路交通安全法》第七十三条的规定，应当推定社会保险行政部门具有认定是否属于“非本人主要责任”的法定职责。

值得注意的是，人力资源社会保障部办公厅《关于工伤保险有关规定处理意见的函》（人社厅函[2011]339号）针对《工伤保险条例》第十四条第六项的规定如何理解和适用问题提出如下处理意见：“‘非本人主要责任’事故认定应以公安机关交通管理、交通运输、铁道等部门或司法机关，以及法律、行政法规授权组织出具的相关法律文书为依据。”笔者认为，该文件依法不具备法律效力：（1）从文件形式分析。339号文系上级行政机关对下级行政机关所发出的行政文件，不具备立法法所规定的法律文件的形式要件。（2）从法律性质分析。339号文系人力资源社会保障部办公厅代表该部对《工伤保险条例》第十四条第（六）项所作的行政解释，而一般来说，“行政解释，对于人民及法院皆无拘束力，并非法源”。（3）从体系解释分析。339号文关于“非本人主要责任事故认定应以公安机关交通管理、交通运输、铁道等部门或司法机关，以及法律、行政法规授权组织出具的相关法律文书为依据”的规定，与《道路交通安全法》第七十三条、《工伤认定办法》第十一条的规定是不一致的。前者奉行的是消极接受主义（或者称“拿来主义”），后者体现的则是积极审查主义。（4）从立法目的分析。按照339号文的规定，在没有可以依据的交通事故责任认定书的情况下，社会保险行政部门不能作出工伤认定。这既没有法律依据，也不符合《劳动法》《工伤保险条例》关于“保护劳动者的合法权益”的立法精神。（5）从执法实践来看，在没有交通事故责任认定书的情况下予以认定工伤的案例是客观存在的。可以参阅的案例有：“交通事故责任不明时如何认定工伤”（载《人民法院报》2014年1月21日）；“交通事故责任无法确定人社部门不予认定工伤 法院判决撤销不予认定工伤决定书”（载《人民法院报》2014年2月19日）。

本案当事人应对交通事故承担全部责任

前述“交通事故责任不明时如何认定工伤”一文，分别从举证责任和立法目的，论述了在交通事故责任无法查清的情况下，应当认定为工伤的具体理由。但是，必须明确，其适用的前提是，不是交警或者其他有关部门没有作出交通事故责任认定书，而是交通事故责任确实因为客观原因无法查清。这也是社会保险行政部门享有“非本人主要责任”认定职责的具体体现。

本案中，交通事故成因十分明确：王某骑摩托车回家途中，没有注意观察道路通行条件，发生了单方交通事故，其行为违反了《道路交通安全法》第三十八条关于“车辆、行人应当按照交通信号通行……在没有交通信号的道路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行”的规定。据此，应当认定王某对本案交通事故承担全部责任而非“非本人主要责任”，不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的情形，不应当认定为工伤。

根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，职工“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”应当认定为工伤。据此，结合有关法律文件的规定，社会保险行政部门具有认定是否属于其中“非本人主要责任”的法定职责。如果有关部门作出的交通事故认定书认定责任错误，或者能够认定但没有认定交通事故责任，社会保险行政部门应当根据查明的事实，对是否属于“非本人主要责任”予以认定，并进而作出是否认定为工伤的决定。■

作者单位：山东省东平县人民法院

《中国社会保障》2016年第5期    作者：刘万金