广州市旧城镇更新实施办法

第一条

为进一步推进和规范本市旧城镇更新改造工作，促进城乡建设协调发展，优化城市生态环境，完善城市基础设施配套，根据有关法律法规和《广州市城市更新办法》的规定，结合本市实际，制定本办法。

【说明】

本条是关于本办法制定目的和依据的规定。

本办法作为《广州市城市更新办法》的配套文件之一，目的在于保障《广州市城市更新办法》能够落地实施。广州市旧城镇更新改造需满足以下目的：

（一）促进城乡建设协调发展。

城乡互动、协调发展和共同繁荣，是城乡未来发展的要求。尽管广州工业化、城市化水平较高，但城乡二元结构仍然是制约我市推动科学发展的最大障碍之一。构建以工促农、以城带乡长效机制，实现城市发展模式转型，促进城乡一体化发展，既是推动广州科学发展的必然要求，也是实现城市永续发展的重要保障。

（二）优化城市生态环境。

《建设部关于印发创建“生态园林城市”实施意见的通知》（建城〔2004〕98号）附件一《关于创建“生态园林城市”的实施意见》就如何落实城市生态环境建设作出了原则性指导 “坚持以人为本原则、坚持环境优先原则、坚持系统性原则、坚持工程带动原则、坚持因地制宜的原则”

（三）完善城市基础设施配套。

《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）第二点第（二）项规定：“各地区要尽快编制2015—2017年棚改配套基础设施建设计划（以下简称配套建设计划），确定棚改安置住房小区配套基础设施项目，以及与棚改项目直接相关的城市道路和公共交通、通信、供电、供水、供气、供热、停车库（场）、污水与垃圾处理等城市基础设施项目，努力做到配套设施与棚户区改造安置住房同步规划、同步报批、同步建设、同步交付使用。各地区要对2014年底前已开工的棚改安置房等保障房小区配套基础设施情况进行排查，对配套基础设施不完备的项目要列出清单，并纳入本地区配套建设计划。”

第二条

本办法适用于本市行政区域内由政府依照城乡规划法等有关规定组织实施的对旧城镇危破旧房集中、基础设施落后等地段进行更新、保育、活化的活动。

【说明】

本条是关于本办法适用范围的规定。

本办法适用范围限定在旧城镇区范围内，主要改造危破房集中、基础设施落后等地段。

按照《广州市城市更新办法》第十四条第一款规定：“城市更新方式包括全面改造和微改造方式。”通过全面改造或者微改造模式对旧城镇进行更新、保育、活化。

第三条

对按规定纳入旧城镇更新改造的区域，按照节约集约高效用地和传承城市历史文脉的要求实施改造，以保护历史文物古迹，改善人居环境、完善公共服务配套和优化城市功能布局。

旧城镇更新应当结合历史文化名城保护，对传统特色街区、地段、人文、习俗、文物古迹和近现代史迹，应当遵循“科学规划、严格保护、发掘内涵、活化传承”的原则，保持和延续其传统格局和历史风貌，维护历史文化遗产的真实性和完整性，继承和弘扬岭南地区优秀传统文化。

【说明】

本条是关于旧城镇改造基本原则的规定。

旧城镇更新改造具有涉及群体较多，利益关系复杂的特点，为实现节约集约高效利用土地和传承城市文脉的要求，对旧城镇更新改造时需满足以下原则：

（一）保护文物古迹。

《广东省人民政府办公厅印发关于加强历史建筑保护意见的通知》（粤府办〔2014〕54号）指出保护历史建筑需重点完成以下工作：（一）合理确定历史建筑范围；（二）建立专家委员会制度；（三）全面开展历史建筑普查；（四）加快建立历史建筑名录；（五）强化历史建筑的规划管理；（六）及时开展历史建筑抢救性保护；（七）加强对历史建筑的修缮维护；（八）鼓励历史建筑活化利用；（九）加大对传统村落的保护力度。

（二）改善人居环境。

对旧城镇更新改造是为了实现实现生活更加便利，居住环境更加优美的目的。通过对旧城镇区范围住宅和基础设施实施全面改造或微改造等综合整治，创造优美、宜居、幸福的人居环境。

（三）完善公共服务配套。

城市更新一个重要的目标是实现“第三产业”发展，“第三产业”作为提供公共服务的主要产业，具体包括教育、医疗卫生、文化娱乐、社会保障、金融服务等。土地是服务业发展的重要载体，通过旧城镇优化更新空出土地可以为服务业发展提供土地资源。

（四）优化城市功能布局。

《广州市功能区规划编制工作方案》（穗府办〔2008〕17号）就优化城市功能布局，编制主体城市功能区规划作出了原则规定：“（一）推动区域协调发展； （二）促进人与自然和谐；（三）体现主体功能导向；（四）发挥市场机制作用；（五）增强规划编制的系统性和操作性。”

第四条

旧城镇更新改造工作实行政府主导、以区为主、部门服务、属地负责。属地区政府是本区旧城镇更新改造的责任主体，负责改造前期摸查、编制改造方案和拆迁补偿安置方案、拆迁安置、建设本区就近安置房、土地整备、项目运作、建设管理、维护社会稳定等工作。

各区政府应当从实际出发，对本区域的旧城镇区进行网格化、片区化、全覆盖性梳理、调查，根据梳理、调查的基本情况，结合房屋危破状况、土地利用效率、环境条件、历史文化等因素，明确更新改造的选址范围和方案。

市城市更新部门负责制订全市旧城镇改造相关的配套政策，负责编制旧城镇改造年度计划，负责审核项目实施方案，统筹资金平衡，协调配合办理旧城镇改造涉及市级权限范围内的立项、国土规划、房管建设等各项审核、审批事项，负责指导、协调和监督各区旧城镇更新改造工作。

【说明】

本条是关于旧城镇改造部门分工的规定。

《广州市城市更新办法》第十二条规定区政府是城市更新工作的第一责任主体是出于区更了解本区的实际情况考虑，由区具体开展旧城镇更新工作不但有利于提高工作效率，还能最大限度地引入社会力量参与改造。

《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号）第五点规定：“各区政府是“三旧”改造的第一责任主体，各区党委应切实加强组织领导。市有关部门应积极支持区加快推进“三旧”改造工作，大力推进事权下放。在集中审批的前提下，将控制性详细规划范围内推进“三旧”改造的决策权、市政府储备土地以外的改造收益权、维护稳定实行行政强制的决定权等依法委托或授权各区，构建重心下移、权责一致、统筹高效的职能分工体制。要按照集中、高效、简化、优化的原则，加快制订出台“三旧”改造办事流程、工作时限和规划控制指引，对“三旧”改造项目涉及的审批、审核事项实行并联办理，尽量缩短办理时限，提高工作效率，为“三旧”改造工作营造高效的行政服务环境。”

第五条

旧城镇更新改造资金纳入财政预算予以保障。资金主要用于旧城镇更新片区策划和方案编制、项目的现状调查、政府主导项目的收储及土地整理、项目经济难以自身平衡的扶持专项补助以及启动等。

【说明】

本条是关于旧城更新改造经费保障及用途的规定。

旧城镇更新改造复杂度高、权属分散，需要由政府主导牵头组织实施，所以应从财政中安排经费。旧城改造对财政资金的需求集中在前期工作阶段，主要用于片区策划和方案编制、项目现状调查、土地收储及整理等前期费用。完成前期土地整备后，可以通过公开出让等方式进行社会融资。

部分旧城改造项目依其特殊性，经济难以自身平衡或者缺乏启动资金，也需要在财政中予以资金保障。

第六条

旧城镇更新改造可以采取以下方式进行：

（一）全面改造。对危破房分布相对集中、土地功能布局明显不合理或公共服务配套设施不完善的区域，应当以改善人居环境、完善公共服务配套和优化城市功能布局为目的，按照现行城市规划和节约集约高效用地的要求实施成片重建改造。对于规模较大的旧城镇全面改造项目，可由政府先建设安置房后启动改造拆迁，并探索零星自愿申请改造、成片协商收储改造与国有土地上房屋征收相结合的更新方式。

（二）微改造。

1.整饰修缮。对零散分布的危破房或部分结构相对较好但建筑和环境设施标准较低的旧住房，可结合街区综合整治，采取原状维修、原址重建、强化安全防护措施等多种方式予以改造，消除居住安全隐患，完善各种生活设施，改善居民的生活条件。

2.历史文化保护性整治，即以历史文化保护为主要目的，并对周边环境进行整治的项目。对历史文化街区和优秀历史文化建筑，应当严格按照“修旧如旧、建新如故”的原则进行保护性整治更新，按照“重在保护、弱化居住”的原则，依法合理动迁、疏解历史文化保护建筑的居住人口。探索采取出售文化保护建筑使用权或产权的方法，引进社会资金建立保护历史文化建筑的新机制。

【说明】

本条是关于旧城镇更新改造方式的规定。

本条是关于旧城镇更新改造两种主要方式的规定。

旧城镇更新改造按照对于土地和建筑利用、处置方式的不同，可分为全面改造和微改造两种改造方式。全面改造适用于重建改造的区域，包括危破房集中、土地功能布局不合理或公共服务配套不完善的区域。微改造适用于无需成片重建的区域，主要包括整治修缮和历史文化保护性整治，一般不涉及大规模建筑拆建。微改造与全面改造方式相比较，一般项目体量较小，改善人居环境较快，对原有建筑格局和社会关系干扰不大，可以在较短时间内达到“小投入，大改观”的更新改造目标。

对于规模较大的旧城镇全面改造项目，项目内部的权属主体关系更加多样化，地块的规划功能各有不同，为了有利于创造条件凝聚共识，促进项目有序推进，可以采取多种不同更新方式进行组合，从而实现因地制宜、灵活有效加快更新进程的目的。

对于历史文化建筑，由于受到建筑形态、文化功能等约束较多，为了吸引更新保护的社会资金投入，有必要探索出售文化保护建筑使用权或产权的方法，提高历史性文化建筑更新改造的经济可行性。

第七条

对于纳入年度实施计划的旧城镇改造项目，由区政府组织对改造范围内的人口、户数、土地、房屋、文化遗存、改造意愿、公共服务设施等进行详细调查。其中，人口、户数等信息由户籍管理部门出具意见；土地、房屋现状调查由区国土规划部门根据有资质的测绘机构出具的土地勘测定界技术报告书、房屋测绘成果，对土地权属和用地证明文件以及房屋产权登记查册表等资料审核出具意见，并经区政府审查确认；对文化遗存、有保留价值的建筑、古树名木等应当征询文化、林业和园林部门意见；对现状交通和市政配套设施、公共服务设施情况以及现行控规及上层次规划的要求应当征询规划部门意见。

【说明】

本条是关于旧城镇改造基础数据调查的规定。

旧城镇改造项目需要扎实有效的基础数据，才能编制切实可行的实施方案，推动补偿、安置、复建、融资等具体工作。涉及旧城镇改造项目经济测算、文化保护、民生改善的主要数据包括人口、户籍、土地房屋、文化遗存、居民意愿、公服配套等。各项数据在技术性调查的基础上，都要经过相应的职能部门认可，保证相关数据的真实可靠、权威有效。

第八条

全面改造项目由属地区政府按照《广州市城市更新办法》的有关规定编制和报批项目实施方案。

微改造项目由区政府委托具有规划资质的规划设计单位，根据城市更新片区策划方案和现状调查成果，编制项目实施方案。项目实施方案应当参考全面改造项目实施方案编制内容并根据实际情况适当精简制定，主要包括现状调查成果、改造范围、改造成本、改造模式、规划方案、改造成效、历史文化保护专项规划、建设时序等内容。

【说明】

本条是关于如何编制和报批项目实施方案的规定。

本条第一款明确了旧城镇全面改造项目实施方案由属地的区政府进行编制和报批，其程序要求比较规范、严谨、系统，《广州市城市更新办法》第二十九条、第三十条、第三十一条等作出规定。根据这些规定，属地的区政府是旧城镇更新项目的第一责任主体，需要遵循做好前期基础数据调查、划定城市更新片区（旧城镇更新片区）、编制片区策划方案（如涉及控制性详细规划调整，需要做好控制性详细规划调整论证报告，提出规划方案意见，按程序申请调整控制性详细规划）、申报年度计划、申请政府更新资金（或者区政府采取自筹等方式）、项目实施方案的表决和公示等系列程序，并按规定统筹做好旧城镇全面改造项目实施方案编制和报批的相关工作。

本条第二款明确了旧城镇微改造项目实施方案的编制主体、编制要求和编制内容。旧城镇微改造项目实施方案由区政府组织委托具有规划资质的规划设计单位，根据片区策划方案和旧城镇现状调查成果，编制项目实施方案。为体现精简、高效和适用原则，旧城镇微改造项目实施方案可以结合实际情况，参考全面改造项目实施方案编制内容，适当精简制定，不需要面面俱到，只需要结合项目实际，包括现状调查成果、改造范围、改造成本、改造模式、规划方案、改造成效、历史文化保护专项规划、建设时序等主要内容即可。

第九条

全面改造项目应当按照以下规定征求改造区域居民的意见：

（一）第一轮，征询改造区域居民意愿，同意改造户数的比例达到90％以上（含90％）的，方可启动改造，并办理地块改造前期手续；

（二）第二轮，征询改造区域居民对拆迁补偿安置方案的意见，在规定时间内，签订附生效条件的房屋拆迁补偿安置协议的居民达到2/3以上（含2/3）的，方可具体实施拆迁。

微改造项目应当征询改造区域内居民的意愿。

【说明】

本条是关于旧城镇更新改造项目意愿征询的规定。

本条第一款明确了旧城镇全面改造项目改造必须征求改造区域居民的意见。为充分保障旧城镇更新改造范围居民的合法权益，旧城镇全面改造项目需要经过两轮意见征询：第一轮是在项目实施方案由区政府（或市政府指定机构）正式向市城市更新局报送前，由区政府（或市政府指定机构）牵头组织征询改造区域居民意愿，同意改造户数的比例达到90百分比以上（含90百分比）的，方可申报。设置90百分比以上的较高比例，可以最大限度地顺应居民的需求。第二轮是项目实施方案经市城市更新领导机构审议通过后，由市城市更新局负责批复区政府（或市政府指定机构），区政府（或市政府指定机构）牵头组织征询改造区域居民对补偿安置方案的意见，并签订附生效条件的房屋拆迁补偿安置协议。房屋拆迁补偿安置是旧城镇更新改造的难点，设置启动实施拆迁的同意比例的阈值不宜过高，否则会造成项目拖延或搁浅。参考《物权法》第七十六条、第九十七条及《广东省农村集体经济组织管理规定》第十条有关同意比例的规定，设定同意签订协议居民户数超过2/3以上（含2/3）后,方可启动实施拆迁。

旧城镇微改造项目主要目的是增加公建配套设施、改善人居生活环境、历史文化保护修缮等，不涉及大拆大建，不影响原居民的住宅等物业的法定权益，但政府在主导推进旧城镇微改造项目时，也需要考虑到微改造项目与原居民的日常生活息息相关，所以本条第二款规定应该征求改造区域内居民的意见，以便将合理意见吸纳融入项目实施方案，实现旧城镇微改造项目在居民配合下顺利推进，并达到多方共赢的目标。

第十条

全面改造项目由市、区政府安排财政资金组织拆迁补偿安置，房屋拆迁完毕后，可通过公开出让融资地块土地使用权回笼资金。如项目需要引入社会资金用于拆迁补偿安置和土地整理的，应当通过公开方式，选择市场主体具体实施。被选定的投资实施主体按协议约定投资完成拆迁补偿安置和土地整理后，政府通过市公共资源交易中心平台公开出让土地，同级财政部门按照协议约定统筹安排资金，支付相应费用给投资实施主体。

由政府统筹实施的微改造项目由市、区财政安排资金。由权利主体或者街道（社区）与权利主体共同完成的微改造，可由市、区财政安排资金补贴，并在现行法规政策允许的前提下，吸引社会力量参与。

【说明】

本条是关于旧城镇更新改造项目资金安排的细化规定。

全面改造的旧城更新项目，如由政府主导，从财政资金中先行安排经费开展前期工作和拆迁补偿，待融资地块公开出让后回笼资金；对于需要引入投资主体进行土地征收整理的，待土地公开出让后由财政部门支付相应费用给投资主体。

微改造项目中，政府统筹实施的，由财政安排经费；由权利主体或者街道（社区）与权利主体共同完成的，通过政府补贴的方式鼓励权利主体进行微改造，切实改善民生。同时，在法规政策允许内，鼓励其它社会力量参与到微改造中以解决资金需求的问题。

第十一条

区政府负责牵头组织制订全面改造项目征收补偿安置方案。旧城镇更新改造征收补偿安置政策和标准按照本市国有土地上的房屋征收有关政策和标准执行。

【说明】

本条是关于全面改造征收补偿安置方案、政策和标准的规定。

旧城镇更新主要由区政府具体组织实施。区政府负责牵头组织制订全面改造项目征收补偿安置方案。旧城镇更新改造补偿政策和标准全市统一，目前是按照广州市人民政府2014年印发《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法的通知》（ 穗府〔2014〕38号）执行。

第十二条

市、区城市更新部门应当结合城市规划和旧厂、旧村改造，选址建设适配、紧凑、节地型的跨区域异地安置社区，加快配套安置房建设；同步推进异地安置房项目的市政、公建、公用、公交等配套设施建设，通过动迁导出区与导入区的分工合作，积极引进优质的教育、医疗、商业等社会资源，切实解决异地安置居民的后顾之忧。异地安置房可以通过土地公开市场引入社会资金进行建设。

市、区国土规划部门应当落实安置房用地，纳入土地供应年度计划优先保障。鼓励企业、村集体提供存量土地建设就近安置房。闲置土地、“烂尾地”、前置审批用地、划拨用地等存量土地（纳入全市“退二进三”计划的用地除外）的用地单位愿意配合建设就近安置房的，可在符合城市规划的情况下，合理调整土地用途，适当增加地块开发强度。

【说明】

本条是关于城市更新安置房建设和用地供应的规定。

政府主导旧城更新改造，应当按照“先安置、后拆迁”的要求，积极筹建安置房。我市部分旧厂、旧村庄改造在扣除安置面积和融资面积后，住宅性质的用地或者建筑面积有节余。旧城镇改造安置房建设除了充分利用本项目用地外，还可以结合城市规划实施异地搬迁，利用这些旧厂、旧村庄改造节余的用地或者规划建设指标建设安置房，也可以直接将节余房屋改作安置房。安置房的公建配套应较为完善，积极引进优质的教育、医疗、商业等社会资源，切实解决异地安置居民的后顾之忧，吸引被拆迁户入住。异地安置房的建设方式上，可以政府自行建设，也可以通过土地公开市场出让部分融资地块引入社会资金进行建设。为多渠道筹集安置房建设用地，应当充分利用闲置土地、“烂尾地”、前置审批用地、划拨用地等存量土地。纳入全市“退二进三”计划的用地，按照旧厂房改造及其他相关规定处理。

第十三条

市城市更新部门应当统筹使用好各种政府安置房源，将适配的房源优先用于旧城镇更新改造拆迁补偿安置。

【说明】

本条是关于城市更新安置房分配使用的规定。

市城市更新局作为城市更新政府安置房统筹管理部门，统筹全市各区的政府安置房源，可以为被拆迁安置对象提供更多选择空间，加快旧城镇更新改造拆迁补偿安置进度。

第十四条

符合条件的旧城镇改造的安置复建房项目，依据棚户区改造政策，按照安置复建面积“建一免一”的原则，减免城市基础设施配套费，并可在本市权限范围内依法减免其他行政事业性收费和政府性基金。

旧城镇改造项目可同步享受国家、省、市有关的棚户区改造、“三旧”改造等优惠政策。

【说明】

本条是关于安置复建房建设优惠政策的规定。

为了节约安置复建房的建设成本，本条主要优惠措施集中在费用减免，具体包括城市基础设施配套费及本市权限范围内可依法减免的其他行政事业性收费和政府性基金。落实好棚户区改造安置住房税收优惠政策，优惠范围包括城市和国有工矿棚户区、国有林区、垦区棚户区等。电力、通讯、市政公用事业等企业要对棚户区改造给予支持，适当减免入网、管网增容等经营性收费。

第十五条

符合以下情况的社区微改造项目，应当给予鼓励或奖励：

（一）在传统商住混合的用地格局及现状商业氛围浓厚的临主街一线界面，允许有条件地变更建筑使用用途；

（二）历史建筑的使用现状与建筑的使用性质、内部使用功能不一致，对建筑的保护产生不利影响的，建筑所有人可以按照建筑的具体保护要求提出建筑物使用性质变更；

（三）为地区提供公益性设施或者公共开敞空间的，在原有地块建筑总量的基础上，可获得奖励，适当增加经营性建筑面积。

具体鼓励和奖励操作指引由市城市更新主管部门会同国土规划部门制定。

【说明】

本条是关于旧城区社区微改造激励措施的规定。

第一款第（一）项主要考虑到旧城镇街区已经形成传统商住混合模式，临主街一线界面现状大多作为商铺，商业氛围浓厚，其改善就业、便利生活、提升区域价值的作用得到了邻里周边的广泛认可。由于历史原因，大部分房屋的登记用途与实际使用状况不符。实施微改造过程中，有条件地按照现状商业用途认可建筑的使用性质，不仅有利于延续该地块原有社会生活秩序和文化氛围，也有利于减少改造的阻力，还有利于拓宽微改造的融资渠道。

第一款第（二）项主要考虑到一些历史建筑的使用现状与建筑的使用性质、内部使用功能不一致，例如一些历史住宅改造成公益性博物馆、纪念馆。为了更好的保护、活化历史建筑，建筑所有人可以按照建筑的具体保护要求提出建筑物使用性质变更。

第一款第（三）项针对旧城区内公益性设施或者公共开敞空间不足，用地紧张的情况，鼓励改造主体提供土地为地区建设公益性设施或者作为公共开敞空间。在保证改造主体原有规划建筑总量不减少的情况下，适当给予经营性建筑面积奖励，以提高改造主体的积极性。

上述激励措施主要涉及土地房屋和规划管理，为使工作更加规范、细致、公平，由城市更新部门会同国土规划部门制定具体指引。

第十六条

对旧城镇改造，应当采取不同于新区开发建设管控方式，采用适用于传统旧街区的规划技术标准，尤其是街区建筑密度、绿地率、建筑间距、消防技术要求、停车配套等方面的标准和规范。

【说明】

本条是关于旧城镇改造规划技术标准实行差异化管理的规定。

旧城镇发展建设过程，也是城市规划技术标准逐步建立并完善的过程。旧城镇现状存在的问题多属历史遗留问题，如果生硬适用现行的城市规划技术标准，更新改造工作势必难度极大，不具备可操作性。因此，有必要对旧城镇的改造项目适用与新区建设不同的规划技术标准。

第十七条

本办法自2016年1月1日起施行，有效期5年。有效期届满或相关政策法规依据变化，根据实施情况评估修订。

本办法施行前项目实施方案已通过原市“三旧”改造领导小组审议且在有效期内的，不适用本办法。

【说明】

本条是关于本办法实施时间及适用衔接的规定。

《广州市行政规范性文件管理规定》第三十一条规定：“行政规范性文件应当规定有效期。有效期自行政规范性文件发布之日起最长不得超过5年。有效期届满，行政规范性文件的效力自动终止。行政规范性文件有效期届满前6个月，制定部门认为该文件需要继续实施的，应当对行政规范性文件的实施情况进行评估，根据评估情况重新修订。政府规范性文件的评估，由原起草部门负责，也可以由政府法制机构负责。经评估需要继续施行或者修改后继续施行的行政规范性文件为新制定的行政规范性文件，其制定程序依照本规定执行，并重新编文号发布。在有效期内的行政规范性文件可以根据法律、法规、规章和有关政策以及实际情况的变化予以修改或废止，其程序参照本规定执行。”

基于行政管理中对公民信赖利益的保护，本条规定在2016年1月1日之前项目实施方案已通过原市“三旧”改造领导小组审议且在有效期内的，不适用本实施办法。